Project financing e Correttivo Codice: il TAR sul ruolo decisivo del PEF asseverato
La sentenza n. 2970/2025 chiarisce che la proposta di project financing è completa solo se corredata del PEF asseverato: senza di esso, si applica la nuova disciplina del d.lgs. 36/2023 come modificato dal correttivo
Quando una proposta di project financing può dirsi davvero completa e idonea ad avviare la procedura? Qual è il momento in cui un procedimento si considera “in corso” ai fini del regime transitorio tra il d.Lgs. n. 36/2023 e il correttivo (d.Lgs. n. 209/2024)? E cosa accade se la stazione appaltante dichiara il pubblico interesse prima che sia depositato il piano economico-finanziario asseverato?
Sulla corretta applicazione delle norme del Codice Appalti 2023 dopo l'entrata in vigore del Correttivo, interviene il TAR Sicilia con la sentenza del 24 ottobre 2025, n. 2970, spiegando che senza PEF asseverato, la proposta non è completa e il procedimento non può considerarsi “in corso”.
Project financing: il TAR interviene sui "procedimenti in corso" dopo il Correttivo
La controversia nasce nell’ambito di una procedura di finanza di progetto per la realizzazione e gestione di un’opera pubblica. Un operatore economico aveva presentato una proposta di partenariato, inizialmente formulata nel 2022 sulla base dell’art. 183 del d.lgs. n. 50/2016.
Con l’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti (d.Lgs. n. 36/2023), la proposta era stata aggiornata e ripresentata nel 2023. L’amministrazione, dopo una fase istruttoria piuttosto articolata, aveva dichiarato la fattibilità e il pubblico interesse dell’intervento, approvando il progetto di fattibilità tecnico-economica e predisponendosi ad avviare la successiva fase di gara.
Il nodo centrale riguardava però la tempistica del piano economico-finanziario (PEF) asseverato, che era stato depositato solo nel gennaio 2025, cioè dopo l’entrata in vigore del Correttivo (31 dicembre 2024).
Proprio tale aspetto si è rivelato decisivo, poiché il correttivo ha modificato in modo sostanziale l’art. 193 del Codice, imponendo che la proposta sia completa fin dal momento della sua presentazione e che l’amministrazione, prima di dichiararne il pubblico interesse, debba:
- pubblicarla nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale;
- garantire un termine minimo di sessanta giorni per la presentazione di eventuali proposte alternative;
- procedere alla dichiarazione di pubblico interesse solo all’esito di questa finestra temporale.
Secondo l’operatore concorrente - che aveva manifestato l’intenzione di proporre un progetto alternativo - la procedura non poteva considerarsi “in corso” al 31 dicembre 2024, poiché la proposta non era ancora completa del piano asseverato.
La stazione appaltante, invece, riteneva che il procedimento fosse già avviato e che, pertanto, la nuova disciplina non trovasse applicazione.
Da qui il ricorso contro l’atto di dichiarazione di pubblico interesse e gli atti presupposti, con la richiesta di annullamento per violazione dell’art. 193 del d.lgs. n. 36/2023 e dei principi di pubblicità, trasparenza e concorrenza.
Quadro normativo di riferimento
Nella questione rileva l’evoluzione della disciplina della finanza di progetto, che dall'art. 193 del d.Lgs. n. 36/2023 impone che ogni proposta contenga:
- un progetto di fattibilità tecnico-economica;
- una bozza di convenzione;
- un piano economico-finanziario asseverato;
- l’indicazione delle caratteristiche del servizio e dei requisiti del promotore.
Con il correttivo n. 209/2024, entrato in vigore il 31 dicembre 2024, il legislatore ha ulteriormente rafforzato questi principi, introducendo:
- l’obbligo per l’amministrazione di pubblicare la proposta nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale;
- un termine minimo di sessanta giorni per la presentazione di proposte alternative;
- la possibilità di dichiarare il pubblico interesse solo dopo la scadenza di tale termine.
Il nuovo art. 225-bis, però, ha escluso l’applicazione della disciplina ai “procedimenti in corso” alla data di entrata in vigore del correttivo.
Ed è proprio sul significato di questa espressione che il TAR ha fornito un chiarimento decisivo.
La decisione del TAR
Il Tribunale afferma innanzitutto che l’atto con cui la stazione appaltante chiude la prima fase del project financing è immediatamente impugnabile da chi abbia presentato o intenda presentare una proposta concorrente.
Richiamando la giurisprudenza consolidata, il TAR osserva che “l’atto con cui la stazione appaltante conclude la prima fase di selezione di una proposta, da porre a base della successiva gara, è immediatamente impugnabile da coloro che abbiano presentato proposte concorrenti in relazione alla medesima opera pubblica”.
Si tratta, sottolinea il Collegio, di un atto che “crea per il soggetto prescelto una posizione di vantaggio certa e non meramente eventuale”, mentre “per i concorrenti non prescelti determina un definitivo arresto procedimentale”. La dichiarazione di pubblico interesse, quindi, produce effetti giuridici immediati e può essere oggetto di impugnazione.
Nel merito, la sentenza si concentra sul momento in cui la proposta diventa completa: a questo proposito, il TAR precisa che “il piano economico-finanziario rappresenta il fulcro della proposta progettuale, dal momento che consente all’amministrazione di apprezzare la congruenza e l’affidabilità della sintesi finanziaria contenuta nell’offerta; un suo vizio intrinseco si riflette fatalmente sulla qualità dell’offerta medesima, inficiandola”.
Di conseguenza:
- una proposta priva del piano asseverato non è completa;
- la procedura non può dirsi “in corso” se il PEF è stato presentato dopo il 31 dicembre 2024;
- trova quindi applicazione la nuova disciplina dell’art. 193, come modificata dal correttivo.
Il giudice conclude che “laddove la presentazione del piano economico-finanziario asseverato sia avvenuta dopo il 31 dicembre 2024, trova applicazione la nuova disciplina prevista dall’art. 193 del d.lgs. n. 36/2023, come emendata dal d.lgs. n. 209/2024”, escludendo ogni possibilità di retroazione.
Conclusioni
Il ricorso è stato accolto, con annullamento della dichiarazione di pubblico interesse e degli atti presupposti.
La decisione riafferma che la completezza sostanziale della proposta è la condizione minima di legittimità e che il piano economico-finanziario asseverato ne rappresenta il perno.
Ne deriva quindi che:
- non è sufficiente il deposito di un progetto di massima o la manifestazione di interesse: il procedimento si considera “in corso” solo quando la proposta è completa di tutti gli elementi essenziali, in primis del PEF asseverato;
- la carenza del PEF, non è sanabile con soccorso istruttorio, trattandosi di un requisito sostanziale e non formale;
- la pubblicazione della proposta e l’apertura del termine per le alternative non sono passaggi eventuali, ma “presidi imprescindibili di trasparenza”, la cui omissione rende illegittimo il provvedimento di pubblico interesse;
- la prima fase del project financing è strettamente legata alla programmazione triennale delle opere pubbliche: questo perché l’inserimento dell’intervento nel programma presuppone l’approvazione del Documento di fattibilità delle alternative progettuali (DOCFAP) e la verifica della proposta da parte di soggetti qualificati, come richiesto dall’art. 37 del Codice.
Documenti Allegati
Sentenza