Appalti di servizi e Piano di assorbimento del personale: interviene ANAC
ANAC (delibere n. 420 e 421/2025) chiarisce che l’obbligo di presentare un piano di assorbimento del personale è illegittimo se mancano i dati sul personale uscente.
Quando può davvero essere preteso un piano di assorbimento del personale nei contratti di servizi, e fino a che punto la Stazione appaltante può imporre obblighi che di fatto rendono impossibile la partecipazione alle imprese non uscenti?
Appalti di servizi e Piano di assorbimento del personale: le delibere di ANAC
Sono domande che toccano uno dei nodi più delicati della disciplina delle clausole sociali negli appalti pubblici, a cui risponde l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) con le delibere n. 420 e 421 del 22 ottobre 2025, adottate in sede di precontenzioso riguardante una gara per i servizi di pulizia nelle caserme di Polizia e Carabinieri della Città Metropolitana di Genova.
Entrando nel merito, la Prefettura di Genova aveva escluso un
operatore economico per non aver presentato un piano dettagliato di
assorbimento del personale impiegato dall’appaltatore uscente, come
richiesto nel disciplinare di gara.
L’impresa ricorrente, tuttavia, aveva segnalato di non disporre di
alcun dato utile per redigere tale piano, poiché la stessa Stazione
appaltante non aveva fornito l’elenco dei lavoratori da
riassorbire, né informazioni su qualifiche, inquadramenti
o monte ore.
Un’omissione tutt’altro che marginale. Come ha riconosciuto ANAC, non si può pretendere che un concorrente elabori un piano “realistico” di continuità occupazionale senza conoscere il personale di riferimento.
L’Autorità ha quindi ritenuto non conforme alla disciplina di riferimento l’operato della Prefettura, invitandola ad annullare in autotutela l’esclusione e a rinnovare le operazioni di gara, eventualmente estendendo la verifica anche ad altri casi analoghi.
Per comprendere il ragionamento dell’ANAC è utile, come sempre, circoscrivere il quadro normativo di riferimento.
Quadro normativo di riferimento
Il punto di partenza è l’art. 57 del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti), che disciplina le clausole sociali del bando di gara. La norma prevede che le stazioni appaltanti, nei contratti di servizi ad alta intensità di manodopera, possano inserire clausole finalizzate alla stabilità occupazionale del personale, ma sempre nel rispetto dei principi di proporzionalità e sostenibilità economica.
In altri termini, la clausola sociale non può trasformarsi in un obbligo eccessivo o sproporzionato, tale da ostacolare la concorrenza o da penalizzare chi non è l’appaltatore uscente.
Un ulteriore riferimento essenziale è l’art. 10 del Codice dei contratti, che sancisce il principio di tassatività delle cause di esclusione: nessun operatore può essere escluso da una procedura per ragioni non espressamente previste dalla legge o dalla lex specialis, se non quando l’obbligo è concretamente esigibile.
Completano il quadro gli articoli 1, 2 e 5 del D.Lgs. n. 36/2023, che introducono i principi cardine del nuovo sistema dei contratti pubblici:
- il principio del risultato, che orienta ogni scelta al miglior rapporto tra qualità e prezzo;
- il principio della fiducia, che valorizza la collaborazione leale tra stazioni appaltanti e operatori;
- il principio di buona fede e tutela dell’affidamento, che impedisce di sanzionare un concorrente per un adempimento impossibile a causa di carenze informative dell’amministrazione stessa.
In coerenza con questo impianto, ANAC ha ribadito che la richiesta di un piano di assorbimento analitico è legittima solo se supportata da informazioni complete e trasparenti, tali da consentire a tutti i partecipanti di operare in condizioni di effettiva parità.
Analisi tecnica
La vicenda mette in luce una delle difficoltà più frequenti nei contratti di servizi ad alta intensità di lavoro: la corretta applicazione delle clausole sociali.
Quando la Stazione appaltante richiede un piano di assorbimento,
lo fa per garantire la continuità occupazionale e la tutela dei
lavoratori. Tuttavia, questa esigenza deve sempre bilanciarsi con
i principi di concorrenza e parità di
trattamento.
Se i dati sui lavoratori uscenti non vengono forniti, la clausola
diventa impraticabile e l’obbligo si
traduce in un ostacolo ingiustificato all’accesso al mercato.
Da qui la posizione dell’ANAC:
l’amministrazione non può scaricare sull’operatore
l’onere di sopperire a informazioni che spettano alla
stessa Stazione appaltante.
Un principio di buon senso, prima ancora che giuridico, che trova
pieno fondamento negli articoli 57 e 10 del Codice.
Conclusioni operative
Le delibere n. 420 e 421/2025 dell’Autorità Anticorruzione rappresentano un richiamo chiaro alle amministrazioni: le clausole sociali non possono trasformarsi in barriere di accesso.
In concreto:
- se la Stazione appaltante intende richiedere un piano di assorbimento, deve fornire ai concorrenti l’elenco completo del personale uscente, con inquadramenti, orari e trattamenti economici;
- la mancata consegna di tali informazioni rende illegittima l’esclusione dell’operatore che non ha potuto elaborare un piano analitico;
- i bandi devono essere redatti in modo proporzionato e trasparente, per garantire la massima partecipazione e la parità di condizioni tra imprese uscenti e subentranti;
- eventuali esclusioni basate su adempimenti inesigibili violano non solo il principio di tassatività delle cause di esclusione, ma anche la fiducia e la correttezza amministrativa che il nuovo Codice dei contratti intende promuovere.
ANAC, in questo senso, richiama le stazioni appaltanti a un approccio più pragmatico e collaborativo, dove la tutela occupazionale non diventi un formalismo, ma uno strumento concreto di equilibrio tra i diritti dei lavoratori e la libera concorrenza.