Demolizione o sanzione pecuniaria? Il TAR sulla fiscalizzazione dell'abuso edilizio

La demolizione è la regola, la fiscalizzazione un’eccezione. Spetta al privato dimostrare che la rimozione dell’abuso comprometterebbe la stabilità dell’edificio

di Redazione tecnica - 13/11/2025

Può un’abitazione abusiva essere salvata invocando un rischio statico? E in che momento può essere valutata l’impossibilità di demolire, prima o dopo l’ordine di demolizione?

Sulla questione “sanzione demolitoria o sanzione pecuniaria” interviene ancora una volta il TAR Lazio, con la sentenza del 10 novembre 2025, n. 19824, ribadendo un principio fermo: la demolizione rappresenta la regola generale del sistema sanzionatorio in caso di totale difformità o assenza del titolo edilizio, mentre la sanzione pecuniaria sostitutiva di cui all’art. 34 del d.P.R. 380/2001 è una deroga eccezionale, applicabile solo in fase esecutiva e solo se l’impossibilità di rimuovere l’abuso è oggettiva e rigorosamente dimostrata dal privato.

Sanzione alternativa: quando un abuso non si può demolire davvero?

La controversia nasce dall’ordine di demolizione notificato alla proprietaria di un appartamento, situato al piano terra di un edificio composto da più unità abitative, realizzate senza titolo edilizio.

L’immobile era stato oggetto, nel 2004, di istanza di condono edilizio presentata ai sensi del terzo condono (legge n. 326/2003), poi rigettata nel 2024 per superamento dei limiti volumetrici previsti dall’art. 2, comma 1, lett. b), della L.R. Lazio n. 12/2004.

Secondo la ricorrente, la demolizione autonoma della propria unità sarebbe risultata materialmente impossibile, poiché le strutture portanti dell’edificio erano tra loro inscindibili e l’abbattimento del piano terra avrebbe messo in pericolo la stabilità dell’intero fabbricato.

Sulla base di questa valutazione, la proprietaria ha chiesto che venisse applicata la sanzione pecuniaria sostitutiva di cui all’art. 34 del Testo Unico Edilizia, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto verificare preventivamente la fattibilità tecnica della demolizione e motivare l’eventuale scelta di fiscalizzare l’abuso.

Inoltre, la ricorrente lamentava una disparità di trattamento rispetto agli altri condomini dello stesso edificio - anch’essi destinatari di istanze di condono mai evase -, e la violazione dei principi di proporzionalità e buon andamento, nonché la lesione del proprio affidamento, maturato dopo anni di inerzia amministrativa e di uso abitativo dell’immobile.

Il quadro normativo di riferimento: le disposizioni nel Testo Unico Edilizia

Il TAR ha costruito la propria decisione su un impianto normativo ben preciso, che definisce in modo gerarchico gli strumenti di repressione degli abusi edilizi disciplinati all’interno del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia):

  • art. 27, che conferisce ai Comuni il potere di vigilanza e di ingiunzione alla rimozione delle opere abusive;
  • art. 31, il quale stabilisce che, in caso di opere realizzate in assenza o totale difformità dal permesso di costruire, si deve ordinare la demolizione e la riduzione in pristino;
  • art. 33, che prevede la stessa misura per gli interventi di ristrutturazione in difformità dal titolo edilizio;
  • art. 34, che introduce una deroga eccezionale, disponendo che “qualora la demolizione non possa avvenire senza pregiudizio della parte conforme dell’edificio”, si applica una sanzione pecuniaria pari al valore commerciale dell’opera o della parte abusiva.

Da questa sequenza normativa discende il consolidato principio secondo cui la demolizione è la misura ordinaria e vincolata, mentre la fiscalizzazione è un rimedio residuale e tecnico, non una scelta discrezionale dell’amministrazione.

Come ricorda il Collegio, la funzione della sanzione pecuniaria non è “salvare” l’abuso, ma evitare danni strutturali alla parte legittima del fabbricato, e il suo presupposto va accertato solo nella fase esecutiva, sulla base di una perizia strutturale rigorosa.

La decisione del TAR

Nel valutare la questione, il giudice amministrativo ha affermato che la valutazione circa la possibilità materiale di procedere alla demolizione costituisce un accertamento di natura tecnica che si svolge nella fase esecutiva, non prima dell’adozione dell’ordinanza.

L’amministrazione, al momento di emettere l’ordine, non deve accertare se la demolizione sia possibile, perché la legge impone che venga comunque ordinata: “La sanzione pecuniaria, derogatoria alla regola generale della demolizione, può essere applicata solo ove sia oggettivamente impossibile la demolizione delle parti difformi senza incidere sulla stabilità dell’intero edificio.”

In altri termini, nel caso in esame, il Comune non era tenuto a scegliere preliminarmente tra demolizione e fiscalizzazione: la demolizione costituisce la regola, la fiscalizzazione un’eccezione attivabile solo se il privato, nella fase di esecuzione, dimostra con perizia l’effettiva impossibilità materiale di ottemperare all’ordine senza pregiudizio per la parte conforme.

Sul punto, il TAR ha richiamato la giurisprudenza consolidata che conferma la competenza dell’amministrazione a valutare la fiscalizzazione solo ex post, dopo l’emanazione dell’ordine e sulla base di riscontri tecnici documentati.

Nel caso concreto, peraltro, il fabbricato era interamente abusivo e mai legittimato “in alcuna sua parte”: di conseguenza, non poteva invocarsi la tutela di una porzione conforme, presupposto necessario per applicare la misura pecuniaria.

Ricorda inoltre il TAR che l’ordinanza di demolizione:

  • costituisce un atto vincolato che non lascia spazio a valutazioni di opportunità o di bilanciamento tra interessi;
  • è la sanzione necessaria per tutelare l’assetto urbanistico e paesaggistico, indipendentemente dalla buona fede del privato, dal tempo trascorso o dall’esistenza di altri abusi nello stesso edificio;
  • non è illegittima anche se altre unità altrettanto abusive non sono ancora state sanzionate allo stesso modo;
  • è pienamente legittima quando trova il proprio presupposto nel rigetto di un’istanza di sanatoria, come avvenuto per esempio nella fattispecie in esame.

Conclusioni

Il ricorso è stato respinto, confermando la legittimità dell’ordine di demolizione e l’impossibilità di applicare la sanzione alternativa.

La sentenza ribadisce alcuni punti fondamentali in materia di fiscalizzazione dell’abuso:

  • non è un istituto alternativo alla demolizione, ma una misura di chiusura del sistema repressivo;
  • opera solo quando la demolizione sia tecnicamente impossibile e solo a tutela della parte conforme;
  • il Comune non è tenuto a valutare preventivamente la fattibilità della demolizione;
  • il privato deve attivarsi in sede esecutiva, fornendo perizia strutturale dettagliata;
  • la prova deve essere rigorosa, fondata su rilievi tecnici oggettivi e non su dichiarazioni di principio;
  • la buona fede, l’uso abitativo o il decorso del tempo non costituiscono elementi idonei a impedire la demolizione.
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