Stato legittimo dopo il Salva Casa: criticità, giurisprudenza e prospettive della riforma del Testo Unico Edilizia

Stato legittimo: analisi tecnica dell’art. 9-bis, comma 1-bis

Per comprendere davvero dove nascono i problemi, conviene “esplodere” il comma 1-bis nelle sue parti essenziali, analizzando passo dopo passo gli snodi che incidono sul lavoro quotidiano di tecnici e amministrazioni.

Il titolo fondativo

Il comma si apre con un concetto chiaro: “Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa”.

Qui non emergono tensioni interpretative:

• il titolo fondativo è il riferimento principale;
• la legittimità nasce da ciò che è stato autorizzato o sanato a monte.

Questa parte si colloca nel solco della disciplina precedente e non crea particolari incertezze.

Il titolo “rilasciato o assentito”

La problematicità emerge quando il legislatore richiama: “il titolo rilasciato o assentito che ha disciplinato l’ultimo intervento”.

Ed è qui che si apre il primo grande scollamento tra norma e realtà:

• “rilasciato o assentito” coincide con il permesso di costruire;
• non coincide con la SCIA, che non viene né rilasciata né assentita ma si perfeziona con la semplice presentazione.

In pratica:

• il testo della norma esclude lo strumento più utilizzato negli ultimi quindici anni;
• l’interpretazione delle Linee di indirizzo del MIT tenta di includerlo, ma senza basi normative solide.

È una contraddizione strutturale che richiede un intervento correttivo.

La verifica dei titoli pregressi

Il comma prosegue prevedendo che il titolo finale possa essere assunto come riferimento solo:

“a condizione che l’amministrazione competente […] abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali”.

Questo è il passaggio più delicato dell’intero impianto.

Le domande operative sono evidenti:

• cosa significa verificare la legittimità dei titoli pregressi?
• con quali strumenti e fino a quale epoca?
• è possibile un controllo retroattivo completo per immobili realizzati negli anni ’50 o ’60?
• cosa accade quando la documentazione non è integrale, completa o ordinata (come spesso accade)?

Il rischio è quello di caricare l’amministrazione di un onere istruttorio impossibile da assolvere, trasformando la clausola in un elemento paralizzante più che in una garanzia.

Gli interventi parziali

La norma prevede poi che lo stato legittimo sia integrato dagli “eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali”.

L’intento è corretto: l’immobile non ha un’unica fotografia, ma è il risultato di una stratificazione di titoli.

Il problema, però, è pratico:

• la sequenza dei titoli non è sempre completa;
• gli archivi comunali non sono sempre ordinati/accessibili/completi;
• la distinzione tra interventi parziali e modifiche sostanziali non è sempre evidente.

Anche qui, il legislatore indica una direzione condivisibile ma priva di strumenti operativi.

Le sanzioni alternative alla demolizione

Il comma 1-bis (nella parte che tratta gli immobili realizzati in epoca in cui era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo) continua con una parte sulla quale il confronto sarà molto acceso: “Alla determinazione dello stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all'articolo 34-bis”.

“Concorrono” alla determinazione dello stato legittimo:

• le sanzioni alternative alla demolizione degli artt. 33, 34, 37 e 38;
• la dichiarazione delle tolleranze costruttive di cui all’art. 34-bis.

È il passaggio che ha generato più confusione. Le Linee del MIT hanno letto questo inciso come una “sanatoria implicita”. La giurisprudenza recente ha, invece, precisato che la fiscalizzazione:

• non sana;
• non crea conformità;
• non sostituisce un titolo;
• non può essere assunta quale parametro dello stato legittimo.

In altre parole: l’effetto è solo repressivo e non autorizzativo.

La giurisprudenza post Salva Casa

Le diverse zone grigie del citato comma 1-bis, si rendono ancora più evidenti dalle pronunce della giurisprudenza amministrative che nel corso di questi mesi è più volte intervenuta proprio sulla nuova definizione di stato legittimo.

Tra le pronunce più rilevanti, ricordiamo:

• la Sentenza del TAR Lombardia 25 gennaio 2025, n. 227 in cui si è palesata la prima crepa tra le interpretazioni del MIT e il dato letterale della norma, relativamente all’utilizzo dell’ultimo titolo edilizio e le verifiche a carico dell’amministrazione;
• a conferma sui dubbi relativi alla portata normativa – ammesso che la precedente sentenza del TAR Lombardia sia arrivata su un caso precedente alle Linee guida del MIT – è arrivata subito dopo la Sentenza del Consiglio di Stato 18 febbraio 2025, n. 1382, secondo la quale non è giuridicamente configurabile un assenso implicito a opere abusive e il titolo abilitativo più recente può attestare lo stato legittimo solo se l’amministrazione, al momento del rilascio, ha verificato la validità dei titoli pregressi;
• il contrasto tra MIT e giurisprudenza è proseguito con la sentenza del TAR Lombardia 22 luglio 2025, n. 2749 che ha escluso l’utilizzo di una SCIA alternativa come ultimo titolo legittimante in quanto assente di una verifica esplicita da parte della P.A.;
• tornati dalle ferie estive, la posizione del Consiglio di Stato si ammorbidisce con la sentenza del 13 ottobre 2025, n. 7992 secondo la quale le tavole progettuali e la documentazione tecnica allegata al titolo edilizio non sono semplici allegati amministrativi ma elementi costitutivi del titolo edilizio stesso, capaci di dimostrarne il contenuto e la portata autorizzativa;
• sul valore delle Linee guida del MIT vale la pena ricordare la sentenza del TAR Lombardia 27 ottobre 2025, n. 3433 secondo la quale le stesse non hanno valore vincolante e la disciplina del “Salva Casa” non può automaticamente superare vincoli ancora operanti derivanti da convenzioni urbanistiche vigenti;
• una nuova lettura arriva dal TAR Lazio con la sentenza 5 novembre 2025, n. 19535 secondo la quale il titolo deve riguardare l’intero edificio o l’intera unità immobiliare, non porzioni isolate; l’amministrazione deve aver effettuato, in modo esplicito, la verifica della legittimità dei precedenti; la semplice menzione o il silenzio non bastano; la legittimità deriva dall’integrazione tra i diversi titoli succedutisi nel tempo, purché riconducibili a un quadro istruttorio coerente e controllato;
• infine, arriva la sentenza n. 8904 del 13 novembre 2025 mediante la quale il Consiglio di Stato sgancia la classica “bomba” sulla formulazione del comma 1-bis, art. 9-bis, rilevando che le sanzioni alternative concorrono allo stato legittimo ma non legittimano un intervento in quanto prive di funzioni sananti; la sanzione alternativa, di fatto, non sana, non crea legittimità, non incide sulla conformità urbanistica ma, soprattutto, non è un titolo edilizio (né espresso né tacito).

Conclusioni

La lettura combinata del comma 1-bis, art. 9-bis, e delle sentenze emerse nell’ultimo anno e mezzo mostra con chiarezza una cosa: il Salva Casa non ha risolto il nodo dello stato legittimo, ma lo ha reso ancora più articolato.

Da un lato emergono alcuni punti fermi:

• il titolo “rilasciato o assentito” non può includere la SCIA, pena forzare un istituto che si perfeziona con la semplice presentazione;
• la verifica dei titoli pregressi non può essere illimitata, né trasformarsi in un’indagine storica priva di confini;
• la stratificazione dei titoli è un principio corretto, ma richiede archivi affidabili e documentazione coerente;
• le opere fiscalizzate non creano legittimità: la sanzione alternativa non è, e non potrà mai essere, una sanatoria implicita;
• gli immobili ante ’67 richiedono comunque riscontri minimi, non essendo sufficiente la sola epoca di realizzazione;
• le Linee di indirizzo del MIT non hanno valore vincolante e non possono correggere una norma scritta male.

Ma, dall’altro lato, c’è un elemento che non può più essere ignorato: il sistema del Testo Unico Edilizia è ormai arrivato al limite.

Le criticità dell’art. 9-bis non sono una parentesi ma il sintomo di un corpo normativo stratificato, incoerente e sempre più difficile da applicare, soprattutto per chi deve assumere responsabilità tecniche e amministrative.

Ed è qui che si innesta il tema della riforma del Testo Unico Edilizia, in discussione in Parlamento e oggetto del disegno di legge delega proposto dal MIT.

La delega punta – almeno sulla carta – a:

• riordinare l’intera disciplina edilizia e delle costruzioni;
• definire livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e criteri uniformi;
• introdurre una classificazione chiara delle difformità e delle sanatorie;
• fissare regole certe per attestare lo stato legittimo;
• rendere realmente operativi fascicolo digitale, anagrafe edilizia e sportello unico.

Obiettivi ambiziosi, coerenti con le esigenze di tecnici e amministrazioni ma che spesso si scontrano con testi normativi privi di quella specificità tecnica necessaria a risolvere operativamente i piccoli/grandi problemi quotidiani di chi ha a che fare con il settore della rigenerazione edilizia.

Oggi più che mai serve una nuova disciplina delle costruzioni e dell’edilizia che:

• sia scritta con il contributo reale di tecnici, professionisti, enti locali;
• abbia un transitorio certo e praticabile;
• introduca standard nazionali e livelli essenziali delle prestazioni;
• elimini le ambiguità che oggi costringono giudici e tecnici a interpretazioni divergenti;
• riduca il contenzioso, invece di alimentarlo.

In assenza di tutte queste condizioni, ci ritroveremo un nuovo testo normativi da correggere continuamente in corsa e che alimenterà ulteriormente dubbi e contenziosi.