Sanatoria edilizia e immobili vincolati: il TAR sul parere motivato

Quadro normativo di riferimento

La vicenda si innesta in un sistema normativo articolato, in cui si sovrappongono disciplina del condono edilizio, tutela dei beni culturali e principi sul corretto esercizio del potere amministrativo dopo un giudicato.

Il primo riferimento è l’art. 39 della legge n. 724/1994, che disciplina il secondo condono edilizio e consente la regolarizzazione degli abusi realizzati entro il 31 dicembre 1993, purché compatibili con gli interessi pubblici coinvolti.

Quando l’immobile è vincolato, questa compatibilità non può essere valutata dal Comune in autonomia: il legislatore rimette il giudizio alla Soprintendenza, richiamando l’art. 32 della legge n. 47/1985, che impone un parere obbligatorio e vincolante dell’autorità preposta alla tutela.

La presenza del vincolo culturale richiama l’intero impianto del Codice dei beni culturali (d.lgs. n. 42/2004), che fonda la tutela su una valutazione tecnica e motivata, non su formule generiche.

In particolare, la giurisprudenza distingue chiaramente tra:

• autorizzazione preventiva ex art. 146 d.lgs. 42/2004, tipica degli interventi da realizzare;
• valutazione postuma di compatibilità prevista in sede di condono, che richiede un bilanciamento più complesso, tenendo conto dell’epoca dell’abuso, dell’attuale assetto dei luoghi e delle possibili misure di mitigazione.

In questo intreccio di norme sostanziali e processuali si colloca la decisione del TAR: il condono su immobile vincolato non è mai un esercizio discrezionale semplificato, e la Soprintendenza non può prescindere né da un’istruttoria completa né dal perimetro tracciato dal giudice amministrativo.

La decisione del TAR

Una parte rilevante delle censure,  in particolare quelle relative al mancato accertamento dell’effettiva estensione del vincolo sul piano interessato dall’intervento e alla perdurante carenza di motivazione rispetto a quanto già rilevato dal TAR nel 2007, è stata letta dal Collegio come denuncia di violazione o elusione dei giudicati precedenti.

Il ricorso è stato quindi, in parte, riqualificato come azione di ottemperanza.

Nel merito, il TAR ha ribadito che il parere reso ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47/1985 ha natura vincolante: il Comune non può rilasciare il condono in contrasto con la valutazione negativa o con le prescrizioni imposte. Proprio per questo, il parere è immediatamente lesivo e autonomamente impugnabile, senza dover attendere il provvedimento finale del Comune.

Il parere reso nel 2019 è stato annullato in quanto:

• non scioglie i “dubbi” già evidenziati in precedenza circa l’effettiva esistenza del vincolo sul piano interessato dal soppalco;
• ripropone, in sostanza, lo stesso deficit motivazionale del parere annullato nel 2007, limitandosi a enunciazioni generiche (recupero della lettura dell’ambiente, rispetto del precedente progetto) senza un vero percorso argomentativo.

Il Ministero è invece tenuto a:

• accertare in modo espresso e documentato se il vincolo si estenda anche al piano dove è stato realizzato il soppalco;
• solo se tale verifica darà esito positivo, valutare se sussistano attuali ragioni di interesse pubblico che impediscano la sanatoria integrale dell’opera, oppure che giustifichino correttivi limitati, con un iter motivazionale puntuale e coerente con i principi giurisprudenziali sulla valutazione postuma di compatibilità.

Analisi tecnica

Il TAR ribadisce un principio ormai consolidato: il parere reso in sede di condono su immobile vincolato non è un semplice atto endoprocedimentale, ma un atto vincolante per il Comune. Se la Soprintendenza nega la compatibilità o la ammette solo a determinate condizioni, l’amministrazione comunale non può discostarsene.

Da qui discende:

• la lesività immediata del parere, che può (e deve) essere impugnato autonomamente dal privato, senza attendere il provvedimento finale di condono;
• l’esigenza di una motivazione particolarmente accurata, proporzionata e coerente, soprattutto quando si incidono in modo significativo su diritti acquisiti e situazioni abitative consolidate.

Uno dei passaggi più interessanti della sentenza riguarda l’estensione del vincolo al piano interessato dal soppalco.

Già nel 2007 il TAR aveva puntualizzato che non risultava affatto chiaro se il vincolo, imposto con un decreto risalente, riguardasse anche il piano sopraelevato successivamente, oggetto dell’intervento. In quella sede il Collegio aveva annullato il parere per carenza di motivazione, ma aveva anche evidenziato questo “dubbio” sul perimetro oggettivo del vincolo. Con la sentenza del 2018, poi, aveva espressamente imposto al Ministero di riformulare il parere “sotto tutti i punti ritenuti carenti”.

Il TAR compie qui un passaggio di sistema:

• qualifica quel “dubbio” come un vincolo conformativo strumentale: l’amministrazione, in sede di riedizione del potere, non era tenuta a concludere che il vincolo non esiste, ma era certamente tenuta a verificarne l’effettiva esistenza sul piano interessato e a darne conto nella motivazione;
• la mancata verifica e la persistente assunzione “acritica” del vincolo sul piano del soppalco integra, secondo il TAR, una violazione del giudicato e porta alla nullità del parere.

Ciò implica che, in caso di contenzioso e di problemi sul perimetro del vincolo (per esempio piani sopraelevati dopo l’imposizione, corpi scala aggiunti, ampliamenti), la Soprintendenza non può più limitarsi a richiamare genericamente il decreto di vincolo, ma deve ricostruire in modo puntuale:

• l’oggetto del provvedimento di tutela;
• l’evoluzione edilizia dell’immobile;
• la relazione tra il piano/volume interessato e l’originario perimetro tutelato.

In mancanza di questa valutazione complessiva, il parere risulta non solo carente, ma in contrasto con l’effetto conformativo dei giudicati precedenti.

Conclusioni

Il ricorso, in parte riqualificato in ottemperanza, è stato accolto. Il TAR ha dichiarato nullo il parere della Soprintendenza e ha ordinato all’amministrazione di:

• accertare in modo espresso e documentato l’esistenza del vincolo anche sul piano interessato dal soppalco;
• qualora il vincolo sussista, rivalutare la compatibilità dell’opera verificando:
• se vi siano ragioni di interesse pubblico ostative alla sanatoria integrale;
• se bastino correttivi limitati;
• con una motivazione puntuale, coerente, proporzionata e in linea con la giurisprudenza sul condono su beni vincolati.

Viene così confermato che l’estensione del vincolo va accertata, il parere va motivato in modo rafforzato e il giudicato non è un semplice adempimento formale, ma una vera e propria guida per il corretto esercizio del potere amministrativo.