Nulla osta paesaggistico e permesso di costruire: non vale il silenzio assenso
Il CGARS chiarisce che il silenzio assenso non vale sul nulla osta paesaggistico e che l'eventuale permesso di costruire già rilasciato può essere legittimamente annullato d'ufficio
Il silenzio assenso può davvero sopperire alla mancanza dell’autorizzazione paesaggistica? E cosa rimane al privato quando il permesso di costruire viene annullato perché rilasciato in violazione di vincoli sovraordinati?
Ha senso parlare di un nuovo titolo edilizio oppure, una volta riconosciuta l’illegittimità dell’intervento, la demolizione diventa pressoché inevitabile?
Sono interrogativi che emergono con forza dal parere del CGARS del 29 ottobre 2025, n. 245, chiamato a valutare la legittimità dell’annullamento in autotutela di un permesso di costruire e del conseguente ordine di demolizione.
La complessità del caso offre l’occasione per fare un punto chiaro su tre aspetti fondamentali: autorizzazione paesaggistica, corretta qualificazione degli interventi edilizi e limiti della sanatoria post-annullamento.
Silenzio assenso sul nulla osta paesaggistico: il parere del CGARS
La controversia nasce da un intervento edilizio articolato, portato avanti dalla società ricorrente attraverso due titoli poi dichiarati illegittimi dal Comune: un permesso di costruire privo dell’autorizzazione paesaggistica e una variante qualificata come ristrutturazione edilizia.
In realtà l’intervento non si era limitato a operazioni conservative o di ripristino, ma aveva comportato la fusione di due fabbricati, la demolizione e ricostruzione di uno di essi, l’inserimento di un piano cantinato e soprattutto un incremento volumetrico di quasi l’80%.
L’amministrazione aveva quindi considerato l’intervento come nuova costruzione soggetta a permesso di costruire ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. a), del d.P.R. n. 380/2001, ritenendo non solo indispensabile il nulla osta paesaggistico, ma anche superati i limiti volumetrici stabiliti dalla pianificazione. Di qui l’annullamento in autotutela del titolo e l’ordine di demolizione.
La società aveva impugnato il provvedimento sostenendo che il nulla osta si fosse formato per silenzio assenso e che, in ogni caso, il Comune avrebbe dovuto rilasciare un nuovo titolo ai sensi dell’art. 38 del Testo Unico Edilizia.
Il quadro normativo
Per comprendere la decisione del CGARS occorre tornare al quadro legislativo vigente al momento della richiesta di nulla osta paesaggistico.
A partire dalle modifiche del 2005 all’art. 20 della legge n. 241/1990, il legislatore statale ha escluso in modo espresso la formazione del silenzio assenso nei procedimenti che riguardano beni paesaggistici e culturali.
La Regione Siciliana, attraverso la L.R. n. 5/2011, ha recepito tale esclusione, rendendola pienamente operativa dal 26 aprile 2011. È proprio questa data a rendere superata – e quindi non più applicabile - la disciplina previgente dell’art. 46 L.R. n. 17/2004 che ancora prevedeva una forma di tacito assenso.
In presenza di un vincolo paesaggistico, dunque, l’autorizzazione va acquisita sempre in forma espressa.
Si tratta di un principio strutturale, coerente con la natura “rafforzata” del vincolo e con la necessità che il bene protetto sia oggetto di una valutazione puntuale, non sostituibile da presunzioni o inerzie procedimentali.
I principi espressi nel parere
Il Consiglio ha chiarito innanzitutto che la tesi della società ricorrente, secondo cui il nulla osta si sarebbe formato tacitamente, non trova alcun riscontro nel quadro normativo vigente.
L’evoluzione della disciplina ha reso incompatibile il meccanismo del silenzio assenso con l’autorizzazione paesaggistica. L’art. 46 L.R. 17/2004, pertanto, deve considerarsi implicitamente abrogato dal 2011.
Il secondo nodo riguarda la qualificazione edilizia. Il CGARS ha richiamato l’orientamento costante secondo cui l’intervento va valutato nel suo complesso, verificando se comporta la creazione di un manufatto diverso dall’originario. Nel caso esaminato, l’incremento volumetrico, la diversa sagoma, il nuovo piano cantinato e la fusione dei corpi di fabbrica avevano determinato un organismo edilizio del tutto nuovo.
La qualificazione come ristrutturazione, e la variante collegata, non reggevano a una lettura complessiva dell’intervento.
Da ciò discende un ulteriore elemento: l’art. 38 del d.P.R. 380/2001 non può essere utilizzato come strumento di recupero generalizzato di interventi urbanisticamente o paesaggisticamente illegittimi.
La norma, come ricordato dall’Adunanza Plenaria n. 7/2020, serve a rimediare a vizi esclusivamente procedimentali, non a sanare interventi in contrasto con la disciplina urbanistica o realizzati in assenza di autorizzazioni paesaggistiche.
Infine, il CGARS ha affrontato il tema della perdita di proprietà dell’immobile per inottemperanza alla demolizione.
Il verbale di constatazione non determina automaticamente il trasferimento della proprietà: serve un atto formale, motivato, con cui l’amministrazione accerti l’inottemperanza, individui puntualmente le opere e le pertinenze e disponga l’acquisizione.
Conclusioni operative
Il CGARS ha quindi ritenuto che il ricorso vada respinto, confermando la legittimità dell’annullamento del permesso di costruire e dell’ordine di demolizione.
Per i tecnici la decisione offre alcuni punti fermi importanti:
- la presenza di un vincolo paesaggistico richiede sempre un’autorizzazione espressa;
- gli incrementi volumetrici e le modifiche agli organismi edilizi vanno valutati nella loro unitarietà;
- l’annullamento del titolo per vizi sostanziali non può essere superato con un nuovo permesso;
- la procedura di acquisizione richiede un atto formale che individui puntualmente beni e pertinenze.
Il parere mostra come, nei procedimenti che coinvolgono il paesaggio, la tutela del vincolo sia considerata prioritaria e non derogabile. La mancata acquisizione del nulla osta comporta l’illegittimità del titolo edilizio, indipendentemente dalla buona fede del privato o dagli eventuali ritardi dell’amministrazione.
Documenti Allegati
Parere