Silenzio assenso e conferenza di servizi: quando il parere tardivo è tamquam non esset
Quando il mancato parere della Soprintendenza in conferenza di servizi equivale ad assenso e perché il parere negativo tardivo è giuridicamente irrilevante
Quando la Soprintendenza non si esprime nei termini all’interno di una conferenza di servizi, può far valere successivamente un parere negativo? E fino a che punto il silenzio assenso può operare anche nei confronti dell’amministrazione preposta alla tutela paesaggistica?
E, ancora, quali rimedi restano all’amministrazione che abbia “lasciato decorrere” i termini del procedimento?
A tali quesiti ha risposto il Consiglio di Stato con la sentenza del 17 novembre 2025, n. 8981, ribadendo che in conferenza di servizi, il silenzio della Soprintendenza vale come assenso, con effetti consolidati e non superabili da un parere negativo tardivo.
Silenzio assenso e parere paesaggistico: interviene il Consiglio di Stato
Il caso ha riguardato l’iter relativo a un permesso di costruire richiesto nel 2017 per un intervento residenziale riconducibile alla disciplina del Piano Casa della Regione Lazio.
La prima conferenza di servizi del 2018 si era conclusa con un diniego fondato su un parere negativo regionale; la Soprintendenza, pur regolarmente invitata, non aveva reso alcun parere.
Tale diniego era stato annullato dal TAR nel 2022, imponendo una rinnovata valutazione solo alla Regione.
Il Comune, invece, ha convocato una nuova conferenza di servizi nel 2023, chiedendo nuovamente il parere a tutti gli enti, compresa la Soprintendenza. Quest’ultima, questa volta, ha espresso un parere negativo fondato sulla presenza del vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 42/2004.
Il TAR Lazio, con una nuova sentenza nel 2024, aveva ritenuto illegittimo il nuovo coinvolgimento della Soprintendenza e, di conseguenza, il suo parere. Il Ministero della Cultura ha quindi proposto appello.
Quadro normativo di riferimento
Il Consiglio di Stato fonda il proprio ragionamento su tre pilastri:
- l’art. 17-bis, legge n. 241/1990, il quale stabilisce che, nei procedimenti a struttura codeterminativa quale è la Conferenza di servizi, il mancato rilascio del parere nei termini equivale ad assenso, con effetti che si consolidano una volta scaduto il termine per l’espressione del parere. Ciò vale anche per le amministrazioni titolari di funzioni di tutela, purché il loro contributo sia parte del processo decisorio e non configuri un autonomo provvedimento vincolante;
- l’art. 14-quater, comma 2, legge n. 241/1990 secondo cui l’amministrazione che non abbia partecipato o non abbia espresso il proprio avviso nei termini può chiedere il riesame degli esiti della conferenza, purché lo faccia tempestivamente;
- il vincolo ex art. 142, comma 1, lett. c) del d.Lgs., n. 42/2004 è un vincolo ope legis, ma ciò non esonera l’amministrazione dalla partecipazione procedimentale: la Soprintendenza deve comunque intervenire nei termini.
I principi espressi nella sentenza
In riferimento all’applicabilità del silenzio assenso ai pareri paesaggistici in conferenza di servizi, il Collegio ha conferma un orientamento ormai consolidato: quando il parere paesaggistico concorre alla formazione dell’atto finale, esso non ha la natura del parere “obbligatorio e vincolante”, ma di apporto codeterminativo.
In questi casi, i termini sono stringenti e perentori, motivo per cui vale il silenzio assenso.
Una volta formato, il silenzio assenso:
- concorre alla decisione finale;
- non può essere travolto da un successivo parere tardivo;
- può essere superato soltanto tramite autotutela adeguatamente motivata oppure tramite richiesta di riesame nei termini previsti.
Secondo il Ministero, essendo un vincolo rilevabile ex lege, la sua tardiva valutazione non poteva essere superata dal silenzio assenso. Si tratta di una tesi che il Consiglio di Stato non ha condiviso: il vincolo esisteva, ma doveva essere considerato durante la conferenza di servizi.
Il mancato esercizio tempestivo della funzione non permette all’amministrazione di “recuperare” in sede giurisdizionale quanto avrebbe dovuto fare nel procedimento.
La decisione del Consiglio di Stato
Il Consiglio ha quindi respinto l’appello, confermando la lettura già data dal giudice di prime cure in quanto:
- nella conferenza di servizi del 2018 la Soprintendenza era stata regolarmente invitata ma non si era espressa;
- il suo silenzio, ai sensi dell’art. 17-bis, aveva determinato la formazione dell’assenso per silentium;
- ciò precludeva una nuova partecipazione alla conferenza di servizi del 2023, convocata in violazione del giudicato, che imponeva la riedizione del potere solo alla Regione;
- il parere negativo tardivo della Soprintendenza è quindi tamquam non esset, privo di effetti;
- l’amministrazione avrebbe potuto unicamente esercitare l’autotutela secondo il principio del contrarius actus, oppure richiedere il riesame ex art. 14-quater, comma 2, legge n. 241/1990.
Non solo: il silenzio assenso si forma anche quando l’istanza non è conforme alla disciplina sostanziale, ferma restando la possibilità per l’amministrazione di intervenire successivamente in autotutela.
Documenti Allegati
Sentenza