Abusi edilizi e Fiscalizzazione: il calcolo della sanzione alternativa alla demolizione post Salva Casa

Quadro normativo di riferimento

Per comprendere la decisione del TAR, è necessario tornare al contenuto dell’art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001. La sanzione alternativa alla demolizione si applica solo quando la rimozione delle parti abusive metterebbe a rischio la stabilità o la fruibilità delle parti legittime.

In questi casi il Comune può sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria che, dopo il Salva Casa, è determinata:

• per gli immobili residenziali, in misura pari al triplo del costo di produzione;
• per gli immobili a uso diverso, al triplo del valore venale.

Prima della riforma, come noto, tali importi erano fissati al doppio.

Il punto decisivo – e spesso trascurato – riguarda il momento al quale parametrare quel valore. Per chiarire questo aspetto, il TAR ha richiamato le sentenze dell’Adunanza Plenaria n. 1, 2 e 3 del 2024, che hanno spiegato in modo efficace perché il valore vada sempre aggiornato alla data della determinazione: il legislatore ha voluto una sanzione realmente proporzionata, capace di sostituire in modo coerente la demolizione. Utilizzare valori storici significherebbe, di fatto, abbassare l’effettività della risposta amministrativa.

Da tenere sullo sfondo c’è poi un altro tema: la diversa natura della sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, ovvero la sanzione applicata in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione. Qui sì che ci troviamo davanti a una sanzione afflittiva, come ha riconosciuto la Plenaria n. 16/2023. E infatti – sottolinea il TAR – favor rei e irretroattività trovano spazio solo in quella disciplina, non nell’ambito della fiscalizzazione ex art. 34.

Principi espressi dalla sentenza

Ricostruito il quadro normativo e la natura delle citate sanzioni, i giudici di primo grado hanno evidenziato alcuni punti chiave.

1. La regola del “tempus regit actum”

Il TAR chiarisce che il Comune non ha applicato retroattivamente la norma: ha semplicemente utilizzato il quadro normativo vigente nel momento in cui ha definito la sanzione.

È una conseguenza della natura dell’abuso edilizio, qualificato da tempo come illecito permanente: la violazione permane fino alla rimozione dell’abuso o alla sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria.

2. La natura della fiscalizzazione

La fiscalizzazione è una misura sostitutiva della demolizione, non una sanzione punitiva. Non è pensata per “colpire” l’autore dell’abuso, ma per ripristinare – in forma monetaria – il pregiudizio arrecato al territorio. Di conseguenza, non si applicano le garanzie del diritto penale, tra cui il favor rei.

3. Il calcolo della sanzione

Per garantire coerenza tra demolizione e misura pecuniaria che la sostituisce, la sanzione deve essere parametrata al valore attuale dell’opera abusiva. In caso contrario, si creerebbe una distorsione evidente: due casi identici, demoliti oggi, avrebbero effetti diversi solo perché l’abuso è stato realizzato vent’anni prima.

Analisi tecnica

Dai principi espressi dai giudici di primo grado emergono alcune considerazioni operative in tema di fiscalizzazione, tema che è tornato prepotentemente all’ordine del giorno dopo che il Salva Casa ha riconosciuto che il pagamento della sanzione alternativa alla demolizione “concorre” allo stato legittimo dell’immobile.

Preliminarmente, a valle del procedimento demolitorio (quindi dopo l’ordinanza), il Comune deve sempre verificare la possibilità di demolire, soprattutto se sollecitato dal privato. Solo quando l’intervento inciderebbe sulle parti legittime è possibile aprire alla sanzione sostitutiva.

E questa valutazione tecnica non è affatto scontata: richiede relazioni strutturali chiare, sopralluoghi approfonditi e un quadro aggiornato dello stato dei luoghi.

Per quanto concerne il calcolo della sanzione, il TAR Veneto è chiaro: determinarla sulla base del valore storico significherebbe svuotare di contenuto la misura. Confermare che la data di riferimento è quella della determinazione non solo è logico, ma consente anche di mantenere omogeneità tra demolizione reale e demolizione “monetizzata”.

Altro punto che non deve generare fraintendimenti è la “natura” della sanzione alternativa, che non ha alcuna finalità punitiva, a differenza di quella prevista in caso di inottemperanza alla demolizione (art. 31, comma 4-bis, TUE).

Proprio perché la sanzione alternativa non ha finalità punitiva, non si applica il favor rei. L’art. 34, comma 2, non punisce ma sostituisce alla demolizione di un intervento che non poteva essere eseguito il pagamento di una somma monetaria a compensazione del danno. La tutela del privato sta altrove: nella verifica tecnica dell’impossibilità della demolizione, non nella ricerca della disciplina economica più conveniente.

Conclusioni operative

La sentenza, al di là dell’esito, ha un valore pratico rilevante perché conferma la legittimità della sanzione pecuniaria determinata in base alla normativa vigente al momento della sua applicazione.

Un punto fermo che si aggiunge alla disciplina relativa alla sanzione alternativa alla demolizione sulla quale occorre ricordare che:

• non è automatica e si attiva solo dopo un accertamento rigoroso dell’impossibilità di demolizione;
• va calcolata sulla base dei valori attuali dell’opera, non su quelli storici;
• non si applicano né irretroattività né favor rei: la fiscalizzazione non ha natura punitiva;
• la tempistica del Comune è irrilevante perché l’abuso è un illecito permanente.

Per quanto riguarda i professionisti a supporto del privato, per l’attivazione della sanzione alternativa alla demolizione occorre procedere con una documentazione strutturale e tecnica completa, senza dare per scontato che il Comune debba “concedere” la fiscalizzazione. Oltretutto, la motivazione dell’Ente in merito a un eventuale diniego della sanzione alternativa non richiede formule solenni.