Divieto di frazionamento dell’appalto: il richiamo di ANAC sul valore unitario dell’opera

Quadro normativo di riferimento

La valutazione dell’ANAC si fonda innanzitutto sulla definizione di lotto funzionale contenuta nell’art. 3, comma 1, lett. s) dell’Allegato I.1 del d.lgs. n. 36/2023, secondo cui una lavorazione può essere separata dal resto dell’opera solo se è in grado di assicurare “funzionalità, fruibilità e fattibilità indipendentemente dalla realizzazione delle altre parti”. Si tratta di un requisito tecnico e oggettivo, che impedisce qualsiasi suddivisione meramente formale o priva di autonomia esecutiva.

Accanto alla definizione puntuale del lotto, il Codice introduce un presidio generale nel suo art. 14, che vieta il frazionamento artificioso degli appalti. La norma ammette la possibilità di suddividere l’affidamento, ma solo quando vi siano “ragioni oggettive” adeguatamente documentate, da ricondurre alla natura delle prestazioni, alla specificità dei luoghi o alla necessità di garantire un risultato tecnico più efficiente. In assenza di tali motivazioni, il frazionamento produce un effetto distorsivo sulla concorrenza e altera il confronto competitivo.

Il richiamo agli artt. 38 e 58 del Codice consente all’ANAC di collegare il tema ai principi generali di concorrenza, parità di trattamento e risultato. La suddivisione ingiustificata di un appalto, infatti, limita la contendibilità del mercato, impedisce la partecipazione dei potenziali concorrenti e introduce una frammentazione non coerente con l’oggetto della prestazione unitaria. Per questo l’Autorità sottolinea che la mancata unitarietà dell’affidamento – quando non supportata da motivazioni tecniche specifiche – finisce per compromettere la competitività della procedura e la par condicio, integrando un vulnus di legittimità.

Il combinato delle norme costruisce quindi un sistema che consente il ricorso alla suddivisione solo se sorretto da elementi concreti e verificabili. Ed è proprio alla luce di questo impianto che l’ANAC ha valutato il caso, rilevando l’assenza di autonomia funzionale delle prestazioni e l’assenza di una motivazione oggettiva idonea a giustificare lo spacchettamento dell’intervento.

Le valutazioni di ANAC

L’ANAC ha evidenziato come, nel caso in esame, le lavorazioni affidate direttamente non presentassero alcuna autonomia funzionale: “Gli affidamenti diretti (…) non hanno riguardato parti di un lavoro la cui realizzazione sia stata tale da assicurare funzionalità, fruibilità e fattibilità indipendentemente dalla realizzazione delle altre parti, bensì l’affidamento di lavorazioni che non avevano di per sé un’utilizzazione compiuta”

Secondo l’Autorità, le lavorazioni affidate direttamente erano propedeutiche e non autosufficienti e le prestazioni erano tra loro omogenee, complementari e non specialistiche, tanto da rientrare tutte nella stessa categoria SOA (OG1).

Non emergevano quindi ragioni tecniche che giustificassero la parcellizzazione: l’intervento, per come progettato e validato, costituiva un’opera unitaria, priva dei requisiti per essere suddivisa in lotti funzionali.

Di fatto, suddividere l’affidamento aveva determinato un aggiramento operativo della procedura negoziata che sarebbe stata necessaria per l’importo complessivo.

Rilevante anche il richiamo operato dall’ANAC ad una costante linea interpretativa sul tema secondo cui “Il frazionamento è precluso quando le frazioni dell’affidamento sono inserite in una prestazione che può assumere valore e utilità solo se unitariamente considerata”.

L’impatto sulla procedura: soglia complessiva e obbligo di negoziata senza bando

Un altro elemento centrale riguarda il valore complessivo dell’intervento. Con un importo di 440mila euro, la stazione appaltante avrebbe dovuto ricorrere a un’unica procedura negoziata senza bando con invito ad almeno cinque operatori, in applicazione dell’art. 50, comma 1, lett. c).

Secondo l’Autorità, questa impostazione avrebbe garantito un livello più elevato di selezione, fondato sulla valutazione delle capacità economico-tecniche e non esclusivamente su esperienze pregresse, come avviene negli affidamenti diretti.

La suddivisione dell’opera ha invece determinato un’ingiustificata riduzione del confronto competitivo, con potenziale compromissione dei principi di concorrenza e parità di trattamento.

ANAC ha anche chiarito che il possibile ricorso al subappalto non rappresenta un elemento idoneo a giustificare il frazionamento, trattandosi di una facoltà propria dell’appaltatore e non di una ragione tecnica per segmentare l’opera.

Conclusioni

Sulla base queste valutazioni, ANAC ha concluso che la suddivisione dell’intervento non risultava conforme agli artt. 14, 38 e 58 del d.lgs. n. 36/2023 e che le scelte della stazione appaltante integravano un caso di frazionamento artificioso dell’appalto.

Il punto più incisivo riguarda l’impatto sulla concorrenza: “La suddivisione dell’appalto (…) può compromettere i principi generali in materia di affidamento dei contratti pubblici ed in particolare concorrenza e par condicio”.

L’Anticorruzione ha quindi raccomandato al Comune di conformarsi, nei futuri affidamenti, ai criteri e ai principi delineati nel provvedimento, assicurando il rispetto del divieto di frazionamento e un corretto utilizzo delle procedure previste dal Codice.

L’appalto è frazionabile solo quando ciascuna parte dell’intervento ha una sua autonoma funzionalità. Quando questo non avviene, la suddivisione diventa artificiosa e finisce per alterare l’equilibrio competitivo che il Codice tutela.