CCNL e appalti pubblici: senza equivalenza, esclusione legittima
La sentenza del Consiglio di Stato n. 9240/2025 chiarisce i limiti alla libertà dell’operatore e il ruolo della stazione appaltante nella verifica delle tutele
Cosa succede quando l’operatore economico applica un CCNL diverso da quello indicato nella documentazione di gara? La scelta è davvero libera oppure l’amministrazione può sindacarla, soprattutto quando incide sui costi della manodopera e sulla qualità delle prestazioni?
La sentenza del Consiglio di Stato del 25 novembre 2025, n. 9240 ha ribadito al riguardo che negli appalti pubblici la libertà contrattuale dell’impresa non basta da sola.
La scelta del CCNL deve essere sostenibile, coerente con l’oggetto dell’appalto e capace di garantire tutele equivalenti a quelle richiamate dalla stazione appaltante. In caso contrario, l’esclusione (o la valutazione negativa in sede di anomalia) è legittima.
Equivalenza CCNL nel contratto di appalto: interviene il Consiglio di Stato
La controversia nasce da una procedura per l’affidamento di un appalto di servizi di manutenzione del verde. L’operatore economico primo classificato, sottoposto a verifica di anomalia, aveva presentato un’offerta basata sull’applicazione di un CCNL diverso da quello preso a riferimento nel capitolato.
La stazione appaltante aveva ritenuto quella scelta non idonea a garantire il livello di tutela richiesto, evidenziando scostamenti retributivi e inquadramenti non coerenti con le professionalità necessarie per il servizio e disponendo l’esclusione.
Il provvedimento era stato quindi impugnato al TAR, sostenendo che il contratto collettivo adottato fosse stato utilizzato anche in analoghe precedenti edizioni dell’appalto.
Dopo il rigetto in primo grado, anche in appello la decisione della SA è stata ritenuta legittima, chiarendo che la continuità con il passato non può sostituire la verifica attuale, perché la valutazione di congruità deve basarsi sulle esigenze del nuovo affidamento.
Quadro normativo di riferimento
Il tema si inserisce nel quadro tracciato dal d.lgs. n. 36/2023, che attribuisce alla stazione appaltante la responsabilità di verificare la corretta quantificazione del costo della manodopera e la tutela dei lavoratori coinvolti nell’appalto.
L’articolo 57, al comma 1, lett. b), come sostituito dall'art. 21, comma 1, lettera a), del d.Lgs. n. 209/2024, specifica che il costo del lavoro deve essere valutato sulla base delle tabelle ministeriali e dei contratti collettivi maggiormente rappresentativi del settore di riferimento.
È una disposizione che, pur non imponendo un CCNL specifico, indirizza chiaramente la valutazione della stazione appaltante verso la coerenza tra contratto applicato e tipologia di prestazione.
Il principio di tutela della manodopera è strettamente connesso agli articoli 11 e 98 del Codice, che impongono all’amministrazione di assicurare condizioni lavorative adeguate e proporzionate alle caratteristiche dell’appalto.
La giurisprudenza, richiamata anche nella stessa sentenza, ribadisce che l’amministrazione “non può imporre un determinato CCNL ai fini della partecipazione”, ma può senz’altro verificare “la coerenza del contratto collettivo applicato con le mansioni dedotte in gara e la sua idoneità a garantire trattamenti non inferiori a quelli previsti dal contratto di settore”.
È in questo quadro che si colloca il giudizio del Consiglio di Stato.
La decisione del Consiglio di Stato
Nel valutare la questione, i giudici evidenziano che la stazione appaltante aveva puntualmente verificato il costo della manodopera, il monte ore necessario e l’incidenza del contratto collettivo applicato.
Ed è proprio su questo punto che la decisione assume rilievo: il Consiglio di Stato, infatti, afferma che la scelta del CCNL rientra nella libertà negoziale dell’operatore economico, ma questa libertà incontra un limite preciso negli appalti pubblici: il contratto collettivo applicato deve essere coerente con le specificità del servizio e garantire tutele almeno equivalenti a quelle del CCNL di settore.
Come specifica Palazzo Spada, “La stazione appaltante può valutare l’adeguatezza del CCNL dichiarato dall’operatore, verificando che esso sia idoneo a presidiare il livello minimo di tutela richiesto per lo svolgimento delle prestazioni dedotte in gara.”
La verifica svolta aveva mostrato che il contratto scelto dall’impresa non offriva un trattamento economico e normativo paragonabile a quello previsto dal CCNL indicato nel capitolato. Il Collegio sottolinea che gli scostamenti retributivi individuati erano significativi e incidevano in misura determinante sulla sostenibilità dell’offerta.
Non solo: la decisione richiama inoltre il principio per cui il giudizio di anomalia “non è sostitutivo” e il giudice non può sovrapporre il proprio metro di valutazione a quello dell’amministrazione, potendo solo verificare la logicità complessiva del percorso.
Nel caso di specie, il Consiglio di Stato osserva che “la motivazione dell’amministrazione risulta coerente, non contraddittoria e basata su dati oggettivi”, confermando quindi la legittimità dell’esclusione.
Un altro passaggio rilevante riguarda il riferimento ai precedenti affidamenti. Il Collegio chiarisce che l’eventuale mancata contestazione del CCNL in passato non vincola l’amministrazione nella gara attuale, perché ogni procedura è autonoma e richiede una nuova valutazione della congruità dell’offerta.
In sostanza, la stazione appaltante aveva esercitato correttamente il proprio ruolo.
Conclusioni
L’appello è stato respinto, confermando la legittimità dell’esclusione e, con essa, il principio secondo cui la scelta del contratto collettivo non può essere utilizzata come leva competitiva quando produce scostamenti retributivi incompatibili con le esigenze dell’appalto o riduzioni di tutela per i lavoratori.
La libertà imprenditoriale deve essere letta alla luce dei vincoli pubblicistici che presidiano il settore, motivo per cui la stazione appaltante ha non solo la facoltà, ma, come hanno sottolineato i giudici del Consiglio di Stato, il dovere di verificare la coerenza tra CCNL, mansioni richieste e costo della manodopera.
Documenti Allegati
Sentenza