Demolizione abusi edilizi: il Consiglio di Stato su valutazione unitaria e natura del provvedimento sanzionatorio

Quadro normativo di riferimento

Il punto di partenza è l’articolato sistema sanzionatorio del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), che disciplina in modo puntuale gli interventi privi di titolo e prevede, come regola generale, l’adozione dell’ordine di demolizione.

Il procedimento che conduce all’emissione di tale ordine è tipicamente vincolato: quando l’abuso è accertato e non vi sono margini per una diversa soluzione (come una sanatoria o l’accertamento di conformità), l’amministrazione non può che adottare il provvedimento repressivo. Non si tratta di una scelta discrezionale, ma dell’applicazione automatica di una norma imperativa.

Sul piano procedimentale, l’art. 7 della Legge n. 241/1990 rimane un principio generale: l’interessato deve essere informato dell’avvio del procedimento. Tuttavia, la giurisprudenza ha chiarito che esistono delle eccezioni in cui il provvedimento sia rigidamente vincolato e il suo contenuto non potrebbe essere diverso da quello concretamente adottato.

È proprio in questo spazio che si inserisce la decisione del Consiglio di Stato.

I principi espressi dalla sentenza

Come anticipato, la sentenza affronta due questioni centrali, sulle quali è sempre utile focalizzare la nostra attenzione.

La prima questione riguarda la valutazione unitaria degli abusi edilizi che non posso essere trattati in maniera “atomistica” ma complessiva e come organismo unitario che ha un impatto concreto sul territorio.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha richiamato una massima già consolidata: “In presenza di una pluralità di abusi edilizi, non è possibile parcellizzare gli illeciti; è necessario un apprezzamento globale delle opere per valutarne l'incidenza sull'assetto del territorio, in quanto una considerazione atomistica non consente di comprendere in modo adeguato l'impatto complessivo” (Cons. Stato, sez. II, n. 5831/2025).

Il ragionamento è semplice, il territorio non percepisce i manufatti uno per volta ma l’insieme. E un insieme di abusi, anche se ciascuno modesto, produce un’alterazione urbanistica che non può essere ignorata.

Per questo l’amministrazione non è tenuta a scomporre l’illecito in tanti procedimenti quanti sono i manufatti perché rischierebbe di offrire un’immagine frammentata e fuorviante dell’intervento complessivo.

Altra questione chiave trattata dai giudici riguarda la natura dell’ordine di demolizione, anche questo argomento che ha generato fiumi di sentenze tutte allineate su un principio abbastanza chiaro: “L'ordine di demolizione di un abuso edilizio costituisce un atto dovuto e vincolato e, in quanto tale, il mancato avviso ex art. 7 della legge n. 241/1990 non può assumere rilievo qualora sia palese che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso” (Cons. Stato, sez. VII, n. 3168/2025).

Questo significa che, quando l’amministrazione accerta l’abusività e non ci sono margini per una regolarizzazione o dubbi, l’esito è predeterminato dalla legge. L’avviso di avvio del procedimento non avrebbe potuto incidere sul contenuto dell’atto e, in quanto tale, la sua omissione non comporta l’illegittimità dell’ordine di demolizione.

Analisi tecnica

La sentenza offre due indicazioni di lettura che, come tecnici, dobbiamo tenere sempre presenti.

Il fatto che gli abusi edilizi debbano essere valutati complessivamente non è una semplificazione ma un dovere istruttorio. Non si tratta di “comodità” degli uffici ma un’esigenza sostanziale.

Solo la ricostruzione dell’intervento nel suo complesso consente di verificare l’effettiva incidenza sull’assetto del territorio, sui volumi, sulle altezze, sulle distanze, sulla permeabilità del suolo e, più in generale, sulla compatibilità con la pianificazione urbanistica.

Una valutazione puntuale, ma frammentata, rischierebbe di sottovalutare l’impatto complessivo.

Sulla natura vincolata dell’ordine di demolizione, la giurisprudenza amministrativa più recente ha lasciato qualche margine di apertura ai casi dubbi in cui il coinvolgimento del privato avrebbe potuto portare ad una decisione diversa. Ma quando l’esito procedimentale è rigidamente predeterminato dalla legge, la partecipazione non può trasformarsi in un adempimento formale fine a sé stesso. La logica è chiara, se l’abuso è accertato e la demolizione è obbligatoria, l’amministrazione non potrebbe adottare una decisione diversa.

La giurisprudenza, coerentemente, ritiene che in questi casi (e solo in questi) l’omissione dell’avviso non incida sulla legittimità dell’atto.

Conclusioni operative

In definitiva, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, confermando la legittimità dell’ordine di demolizione adottato dall’amministrazione. Ha ritenuto corretto sia l’approccio unitario nella valutazione degli abusi, sia l’assenza dell’avviso ex art. 7 della legge n. 241/1990, trattandosi di procedimento vincolato.

Una decisione che ribadisce alcune chiare indicazioni:

• gli abusi vanno ricostruiti e valutati nel loro insieme, senza parcellizzazioni artificiali;
• l’ordine di demolizione è un atto vincolato quando l’abusività è accertata e non vi sono alternative sanzionatorie o procedimentali;
• solo nei casi in cui residua un margine di valutazione, la comunicazione di avvio rimane necessaria e prudenziale;
• la documentazione tecnica deve rappresentare l’intervento in modo completo e unitario, evitando ricostruzioni parziali che diventano facilmente vulnerabili;
• la scelta di presentare un’istanza di regolarizzazione deve essere ponderata in base alla reale possibilità di dimostrare le condizioni previste dall’attuale impianto normativo.

Tra l’altro, sulle possibilità di sanatoria segnaliamo che il nuovo art. 36-bis del Testo Unico Edilizia, introdotto dal Salva Casa, rappresenta un’occasione concreta che tramite un progetto di regolarizzazione condizionata può consentire di raggiungere la conformità urbanistica-edilizia (il c.d. stato legittimo).

Concludendo, il Consiglio di Stato conferma, ancora una volta, un orientamento solido della giustizia amministrativa: la repressione degli abusi non è una materia negoziabile e la tutela dell’assetto del territorio richiede un approccio unitario, trasparente e coerente.