Abusi edilizi e opere precarie: il Consiglio di Stato chiarisce quando scatta la “nuova costruzione”
La sentenza n. 5831/2025 definisce i criteri per valutare manufatti leggeri, depositi e opere apparentemente precarie, concentrandosi sulla trasformazione stabile del suolo e sulla lettura unitaria degli interventi
Nelle controversie sugli abusi edilizi, la qualificazione delle opere rappresenta di frequente terreno di scontro. È qui che, molto spesso, si decide l’esito dell’intero procedimento repressivo: capire se una struttura può essere considerata “precaria”, se è funzionale a un uso temporaneo o se, al contrario, integra una trasformazione edilizia stabile che richiede un titolo abilitativo.
La sentenza del Consiglio di Stato del 7 luglio 2025, n. 5831, riposiziona con chiarezza il baricentro del ragionamento: non conta la forma apparente del manufatto, ma la sua effettiva idoneità a trasformare il suolo in modo stabile e durevole.
Opere "precarie": perché possono configurare nuove costruzioni
Il caso riguarda l’impugnazione di un’ordinanza di demolizione di una pluralità di opere, comprendenti manufatti in muratura, strutture leggere, container, tettoie e capanni di dimensioni consistenti utilizzati come depositi di merce.
Gli eredi del proprietario contestavano la legittimità dell’atto, sostenendo che molte opere fossero precarie, amovibili o comunque non qualificabili come “nuove costruzioni”.
Il TAR aveva respinto il ricorso, valutando l’insieme degli abusi riscontrati, ritenuti complessivamente idonei a determinare una trasformazione urbanistico-edilizia dei luoghi che avrebbe necessitato il previo rilascio di idoneo titolo edilizio.
L’atto adottato non avrebbe potuto avere contenuto diverso, atteso che, ai sensi dell’art. 3, lett. e.7), del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) anche i depositi di merce che comportano una trasformazione permanente del suolo inedificato costituiscono interventi di nuova costruzione.
Una tesi confermata dal Consiglio di Stato, sulla base delle coordinate normative che Palazzo Spada ha richiamato nella sentenza.
Quadro normativo
Il perno interpretativo della pronuncia si rinviene infatti nel combinato disposto delle previsioni del Testo Unico Edilizia e della L.R. Emilia-Romagna n. 31/2002.
Secondo l’art. 3, lett. e.7), d.P.R. 380/2001, sono “interventi di nuova costruzione” anche i depositi di merce quando comportano una trasformazione permanente del suolo inedificato.
L’Allegato alla L.R. Emilia Romagna n. 31/2002, lett. g1) e g5), specifica che rientra nella nuova costruzione l’installazione di manufatti leggeri, prefabbricati o strutture di qualsiasi genere utilizzate come abitazioni, ambienti di lavoro, depositi o magazzini, purché non dirette a soddisfare esigenze meramente temporanee; e, più in generale, la realizzazione di manufatti fuori terra o interrati.
La combinazione delle due normative, statale e regionale, produce quindi un sistema coerente: anche un’opera priva di fondazioni tradizionali, di materiali pesanti o di caratteri costruttivi “permanenti” può essere assoggettata alla disciplina della nuova costruzione se svolge una funzione stabile e se, attraverso tale funzione, determina un mutamento duraturo del suolo.
Ed è proprio questo impianto che il Consiglio di Stato ha applicato nel caso esaminato, escludendo che la semplice apparenza di precarietà fosse sufficiente a sottrarre i manufatti al regime dei titoli edilizi maggiori.
I principi espressi nella sentenza
Nel valutare la questione, Palazzo Spada ha evidenziato un principio chiave: l’amovibilità è irrilevante quando l’uso è stabile.
Non è possibile qualificare come precarie opere che, in concreto, ospitano funzioni continuative: depositi, magazzini, ricoveri di materiali o attrezzature. Come afferma la sentenza, “non tutte le opere oggetto di ordinanza sono amovibili e, inoltre, anche quelle leggere rientrano […] negli interventi di nuova costruzione”.
Come si valuta la trasformazione del suolo
Ogni manufatto che modifica stabilmente l’area, sia esso in muratura, legno, lamiera o ferro, deve essere valutato in rapporto alla sua capacità di alterare l’assetto originario del suolo.
Nel caso in esame:
- i container erano utilizzati come depositi permanenti;
- le tettoie coprivano stabilmente porzioni di suolo;
- i capanni erano strutture chiuse, con copertura, profondità e altezza idonee alla permanenza di cose e attività.
Questi elementi integrano una trasformazione urbanistico-edilizia e richiedono titolo edilizio.
Quando le opere leggere diventano nuova costruzione
Secondo la L.R. 31/2002, lett. g5), anche un manufatto prefabbricato, un container o una struttura in lamiera diventa nuova costruzione se:
- non è temporaneo;
- è destinato a deposito o attività lavorativa;
- comporta un’alterazione dell’assetto del territorio.
Il Consiglio di Stato richiama proprio questo passaggio per neutralizzare la difesa basata sulla leggerezza strutturale.
Perché la valutazione degli abusi deve essere unitaria
La pluralità di manufatti rafforza l’abusività delle opere, che va valutata nel suo complesso.
L’accumulo progressivo di manufatti eterogenei non riduce la rilevanza del singolo intervento, anzi accentua l’effetto trasformativo sul suolo. Come chiarisce il Collegio, “l’opera edilizia abusiva va identificata con riferimento al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi”.
Conclusioni
Sulla base di questi presupposti, l’appello è stato respinto, confermando la legittimità dell’ordine di demolizione.
La decisione offre alcune coordinate operative che per i tecnici possono risultare rilevanti: la prima è che la natura dell’opera è funzionale, non formale; un container utilizzato come deposito stabile, una tettoia che copre materiali o un capanno in lamiera chiuso su più lati sono a tutti gli effetti costruzioni.
La temporaneità richiede una prova rigorosa, motivo per cui per qualificare un’opera come precaria servono un uso effettivamente temporaneo, un periodo definito, una funzione contingente e l’assenza di trasformazione del suolo. La stabilità di un manufatto non fa invece che escludere questa ipotesi.
Infine, come da consolidata giurisprudenza in materia, gli abusi richiedono una valutazione unitaria: quando più opere insistono sulla medesima area, conta l’effetto complessivo, non la somma dei singoli manufatti.
Documenti Allegati
Sentenza