Avvalimento e sicurezza sul lavoro: la lezione di Machiavelli per gli appalti moderni
Le nozioni di virtù, ordine, concorrenza tra le componenti sociali e buon governo offrono chiavi interpretative estremamente efficaci, applicabili all'attuale sistema di partecipazione degli operatori alle gare pubbliche
L’istituto dell’avvalimento è pensato per facilitare la partecipazione alle gare, consentendo agli operatori economici che non possiedono determinati requisiti di usufruire delle capacità di altri soggetti.
La normativa vigente è contenuta nell’art. 104 del D.lgs. 36/2023, che richiede la specificazione chiara e precisa delle risorse e dei requisiti destinati all’avvalimento. La norma regola il contratto di avvalimento, richiedendo la forma scritta ad substantiam, la precisa indicazione delle risorse fornite, l’obbligo di effettiva messa a disposizione di dotazioni tecniche, risorse umane e strumenti, nonché l’opzione di avvalimento premiale.
Avvalimento e favor partecipationis: i principi di Machiavelli applicati ai contratti pubblici
Il favor partecipationis è uno dei principi cardine che guidano l’intero sistema delle gare pubbliche, soprattutto nel diritto europeo e nazionale. Si tratta di un principio secondo cui le norme e gli atti di gara devono essere interpretati, strutturati e applicati in modo da favorire la più ampia partecipazione possibile degli operatori economici. L’ esigenza è quella di garantire concorrenza effettiva, apertura del mercato e selezione della migliore offerta per la pubblica amministrazione.
Il favor participationis non deve mai violare principi fondamentali quali par condicio, trasparenza e legalità, e deve essere applicato esclusivamente per rimediare a carenze rilevanti nell’offerta o nella domanda di partecipazione, evitando così che diventi un meccanismo di “salvataggio” generico per l’operatore negligente; in altre parole, promuovere la partecipazione significa attenuare la rigidità delle regole. Tuttavia, ciò non implica consentire la partecipazione a chiunque, ma solo a chi dimostra effettivamente le competenze richieste.
Risulta piuttosto agevole comprendere questo favore attraverso la prospettiva machiavelliana, e tale lettura si rivela sorprendentemente congruente.
Pur non occupandosi specificamente di contratti pubblici, le nozioni di VIRTÙ, ORDINE, CONCORRENZA tra le componenti sociali e BUON GOVERNO proposte da Machiavelli offrono chiavi interpretative estremamente efficaci.
Questi principi evidenziano come la potenza dello Stato scaturisca dalla trasparenza e dal confronto, non dall’isolamento. Come il Segretario fiorentino afferma nei suoi “Discorsi”, la competizione tra interessi divergenti produce decisioni più efficaci, così negli appalti la massima partecipazione assicura concorrenza, efficienza e buon governo.
L’amministrazione virtuosa non teme la pluralità, ma la utilizza per ottenere risultati migliori, evitando rigidità e barriere inutili: è la stessa logica machiavellica della virtù che sa governare la fortuna attraverso regole aperte e proporzionate.
Il potere della PA deriva dalla trasparenza e dalla competizione regolamentata, e perciò l’avvalimento si configura come lo strumento che incarna questa filosofia, consentendo agli operatori di incrementare le proprie competenze sfruttando le qualità altrui, al fine di competere realmente; estende effettivamente il numero dei partecipanti, dando modo agli operatori meno strutturati di accedere alla competizione.
In questo modo, l’avvalimento concretizza ciò che Machiavelli attribuiva ai governi saggi: non limitare, ma indirizzare le forze disponibili per raggiungere il miglior risultato possibile per lo Stato.
Il dialogo tra favor partecipationis e sicurezza sul lavoro
Il principio del favor partecipationis dell’avvalimento dialoga direttamente con la prevenzione e la sicurezza sul lavoro perché l’apertura del mercato non deve mai tradursi in un abbassamento delle tutele: anzi attraverso l’avvalimento la PA può ottenere operatori che garantiscono standard più elevati di competenza, organizzazione e controllo realizzando la virtù amministrativa, che Machiavelli considerava essenziale per il bene dello Stato.
L’ampliamento non può in nessun caso diminuire i doveri fondamentali come quelli relativi alla prevenzione e alla sicurezza sul lavoro (art 30 T.U. 81/08, artt 100-101 del D.lgs 36/2023): l’avvalimento consente all’operatore economico che non possiede le competenze tecnico-professionali o organizzative necessarie di soddisfare i requisiti di gara attraverso un soggetto ausiliario che mette a disposizione risorse, mezzi, sistemi di gestione e competenze nel campo della sicurezza.
Infatti, l’impresa concorrente può dimostrare una qualità tecnico-professionale migliorata tramite l’esperienza e le certificazioni dell’ausiliaria (sistemi di gestione della sicurezza, qualifiche SOA adeguate, personale formato, strutture per la prevenzione già operative). Inoltre, essa riesce a provare una capacità organizzativa idonea grazie alla reale disponibilità di procedure e strumenti messi a disposizione dall’ausiliaria attraverso un impegno giuridicamente vincolante.
L’avvalimento garantisce una maggiore solidità nell’esecuzione del contratto poiché impone all’ausiliaria di rispondere in solido delle prestazioni collegate ai requisiti forniti, incluse le condizioni di sicurezza. In questo modo l’avvalimento non solo favorisce la partecipazione ma eleva la soglia minima di tutela: amplia, cioè, il mercato senza ridurre il livello di protezione dei lavoratori.
È questo l’equilibrio tecnico tra apertura del mercato e tutela dei lavoratori che il legislatore intende preservare. In modo tecnico l’operatore che utilizza l’avvalimento deve dimostrare di possedere (anche tramite l’ausiliaria) l’idoneità tecnico professionale richiesta dagli artt. 26 e 90 del T.U. 81/08, includendo oltre a personale formato, mezzi ed attrezzature conformi e procedure di gestione della sicurezza, anche l’esperienza nel settore. Il contratto deve sempre specificare quali risorse e strutture della sicurezza l’ausiliaria mette a disposizione (RSPP, attrezzature certificate, Procedure HSE) e l’impegno deve essere sempre concreto, effettivo e verificabile.
La PA, da parte sua, è tenuta a controllare che l’impiego dell’avvalimento non deve comportare una riduzione del livello di tutela e necessita di assicurare l’adeguatezza delle risorse preventive messe a disposizione, la corrispondenza tra i requisiti forniti e l’oggetto dell’appalto, nonché la reale capacità dell’ausiliaria di partecipare all’esecuzione. L’operatore affidatario mantiene tutti gli obblighi relativi a prevenzione e protezione durante la realizzazione del contratto (DVR, DUVRI, PSC, formazione, coordinamento), potendo utilizzare le risorse dell’ausiliaria ma senza mai cedere la responsabilità principale.
In sintesi, nell’avvalimento la sicurezza sul lavoro significa idoneità dimostrata, risorse prevenzionistiche effettive, impegno vincolante dell’ausiliaria, verifiche della PA e responsabilità solidale senza mai ridurre gli obblighi di tutela in fase esecutiva. Secondo i principi machiavellici, l’apertura alla partecipazione non può degenerare in disordine ma deve essere governata con virtù e struttura. L’equilibrio va trovato nella massima partecipazione e massima tutela così il sistema è più competitivo e la sicurezza dei lavoratori resta un presidio irrinunciabile del buon governo.
Criticità dell'istituto
Nella pratica operativa permangono tuttavia problematiche significative, in particolare riguardo alla verifica della reale sussistenza del legame tra ausiliaria e ausiliata. Una delle criticità più comuni è il cosiddetto avvalimento puramente formale, ovvero la mancata effettiva disponibilità delle risorse. Spesso, nei contratti riscontrati, si rileva una formulazione generica, senza dettagli precisi su mezzi, personale o competenze messe a disposizione. La giurisprudenza ritiene nullo il contratto di avvalimento che non specifichi in modo chiaro e definito: quali risorse saranno fornite, con quali modalità operative, e attraverso quali strumenti e personale l’ausiliaria garantirà il supporto all’esecuzione.
Un generico impegno come “mettere a disposizione tutte le risorse necessarie” non è sufficiente, tenendo conto che i difetti fondamentali (assenza di dettagli sulle risorse, vaghezza dell’oggetto, mancanza di un impegno effettivo) non sono sanabili mediante il soccorso istruttorio: infatti, non è consentito modificare o integrare il contratto dopo la chiusura della presentazione delle offerte.
Le amministrazioni spesso si trovano in difficoltà nel controllare la veridicità delle dichiarazioni, la disponibilità delle risorse dichiarate e il reale contributo dell’ausiliaria durante l’esecuzione. Questo aumenta la possibilità di avvalimenti non genuini, incrementando notevolmente le controversie giudiziarie.
L’ausiliaria non deve limitarsi a “garantire”, ma è necessario che possieda concretamente le risorse dichiarate, ma diverse problematiche pratiche si presentano frequentemente. La prima concerne il rischio di contratti troppo generici, che non specificano quali risorse verranno effettivamente messe a disposizione dall’ausiliaria e che quindi potrebbero essere considerati invalidi, lasciando il concorrente senza assistenza durante l’esecuzione.
Inoltre, tali deficienze non possono essere corrette tramite il soccorso istruttorio, poiché la definizione delle risorse deve essere evidente fin dall’inizio. Per le stazioni appaltanti ciò implica un maggiore impegno nella supervisione: devono verificare con attenzione che i contratti siano genuini e trasparenti, incrementando così il carico lavorativo durante la fase di gara. Inoltre, sussiste il rischio di un uso improprio dell’avvalimento “premiale”, qualora venga impiegato solo per incrementare il punteggio senza un reale apporto nella realizzazione.
Infine, permangono ambiguità interpretative fra avvalimento tecnico-operative e quello di garanzia, dato che il nuovo Codice dettagli maggiormente il primo, lasciando però perplessità circa il secondo. Le problematiche vanno affrontate “quando sono ancora lontane e facili da risolvere”; amministrare significa anticipare anziché reagire.
Tale principio è fortemente legato al moderno concetto di risk assessment: identificare i pericoli, analizzarli e agire prima che provocano conseguenze negative. In questo ambito, il pensiero di Machiavelli offre spunti molto preziosi per la gestione della sicurezza sul lavoro nell’ambito degli appalti pubblici e, in particolare, nella conduzione dell’avvalimento.
La sicurezza sul luogo di lavoro costituisce, nell’ambito attuale, uno degli aspetti fondamentali nella gestione del rischio aziendale e nella responsabilità legale delle società, e l’uso di avvalimento risulta particolarmente significativo proprio riguardo ai criteri di sicurezza sul lavoro.
Gli aspetti prevenzionistici
L'idea machiavellica risulta palese: il vero potere è quello che anticipa i rischi, non quello che interviene quando il danno è già avvenuto.
Tale approccio si allinea al principio moderno della prevenzione in materia di sicurezza sul lavoro: individuare i rischi; valutarli; implementare misure tecniche e amministrative prima che accadano incidenti dannosi. In Machiavelli la virtù non ha connotazioni morali, ma risiede nella capacità di pianificare, scegliere e governare con efficacia.
La tutela della sicurezza sul lavoro esige precisamente questa qualità organizzativa: stabilire ruoli; implementare procedure; instaurare un sistema stabile che salvaguardi le persone e continuità produttiva. Un datore di lavoro prudente è, in modo machiavellico, un governante capace di gestire il proprio “Stato”. Il governante deve assicurare il bene comune e mantenere la stabilità. Similmente, anche le aziende, indipendentemente dalle loro dimensioni, hanno il dovere di assicurare la tutela dei dipendenti: non solo per vincolo normativo, ma perché la salvaguardia dell’integrità fisica costituisce un aspetto essenziale di ogni struttura organizzativa duratura. In Italia, la sicurezza sul lavoro è disciplinata dal d.lgs. 81/2008, che pone al centro la valutazione dei rischi.
Tale valutazione è, in pratica, un'attività di consapevolezza: prevedere in anticipo possibili pericoli e programmare di conseguenza. Per il datore di lavoro non basta fornire strumenti e formazione, è necessario dimostrare di aver effettivamente svolto una vigilanza attenta, richiamando in certo modo il concetto machiavelliano dell’arte del governo scrupoloso. Nel settore della sicurezza, il ricorso a risorse esterne può includere competenze e mezzi molto specifici, quali apparecchi certificati, personale qualificato, strumenti e procedure per interventi ad alto rischio.
Tuttavia, il Codice prescrive che il supporto dell’impresa terza sia reale, non solo affermato: deve esistere una collaborazione genuina, responsabilità condivise, coordinamento operativo e integrazione dei sistemi di sicurezza. In questo contesto, l’avvalimento si presenta come un mezzo che favorisce il mantenimento dell’ordine e della stabilità nella filiera produttiva, garantire standard minimi di qualità e proteggere i lavoratori. Si tratta di una scelta gestionale che, paragonabile a una corretta amministrazione, mira a far sì che il sistema funzioni in modo costante e affidabile.
Conclusioni
La riflessione di Machiavelli, pur essendo antica, offre una visione sorprendentemente attuale in merito alla sicurezza sul lavoro e all’uso dell’avvalimento negli appalti.
I suoi tre principi chiave – prevedere le minacce, strutturare correttamente le organizzazioni e prendersi responsabilità verso la comunità – corrispondono esattamente a quelli che oggi garantiscono un sistema di tutela efficace.
Quando l’avvalimento è genuino e non solo di facciata, permette alle imprese di rafforzarsi, prevenire rischi complessi e adempiere ai propri obblighi di protezione. Se invece resta un accordo solo sulla carta, diventa debole, come le “armi ausiliarie” che Machiavelli considerava inutili: sembra utile, ma non garantisce sicurezza.
In fondo, sicurezza e avvalimento riflettono un’idea di buon governo: prevenire, organizzare, cooperare. Un’alleanza che funziona solo se costruita con prudenza, responsabilità e vera integrazione.
A cura della Dott.ssa
Francesca Levato,
ispettore del lavoro in servizio presso INL
Le presenti considerazioni sono di natura personale e non
implicano posizioni dell’amministrazione di appartenenza