Programma triennale lavori: il mancato inserimento del project financing è impugnabile?
Il CGARS ribadisce che la programmazione non incide di per sé sulle posizioni dei privati e non genera obblighi per l’amministrazione, nemmeno nelle procedure di project financing
Quando un programma triennale può essere davvero impugnato? E cosa accade quando al suo interno compare un intervento proposto tramite project financing? Il promotore può intervenire se l’amministrazione decide di non procedere o di avviare una gara?
A chiarire questi aspetti è il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, con il parere del 3 novembre 2025, n. 253. Il giudice amministrativo ribadisce che il programma triennale, per sua natura, non incide sulle posizioni giuridiche dei privati e non è impugnabile, salvo che contenga previsioni immediatamente lesive.
Una posizione che il CGARS estende anche alle procedure di project financing e al ruolo della dichiarazione di pubblico interesse.
Programma triennale dei lavori pubblici e project financing: il CGARS chiarisce quando è davvero “lesivo”
La controversia nasce dal tentativo di alcuni privati di contestare il programma triennale dei lavori pubblici adottato da un ente locale, nella parte in cui era stato inserito un intervento di project financing finalizzato all’ampliamento del cimitero comunale.
L’opera, programmata ai sensi dell’art. 193 del d.lgs. 36/2023, era stata collocata nello strumento di programmazione 2023-2025 come potenziale iniziativa da realizzare tramite finanza di progetto, sulla base di una proposta formulata da un operatore economico diverso dai ricorrenti.
Secondo i ricorrenti, l’amministrazione avrebbe agito senza un’istruttoria adeguata e senza considerare una precedente proposta di partenariato da loro avanzata negli anni precedenti. A loro avviso, l’inserimento dell’intervento nel programma triennale aveva inciso sul loro interesse a vedere valutata la proposta alternativa, influenzando l’avvio del procedimento e condizionando in modo definitivo le successive scelte dell’ente.
Nel ricorso veniva inoltre contestato il fatto che l’amministrazione avesse, a distanza di alcuni mesi, indetto una procedura di gara tramite la centrale unica di committenza. Secondo la loro tesi, il bando rappresentava la prova che la decisione di dare seguito alla proposta di project financing fosse già stata assunta nel momento in cui l’intervento era stato inserito nel programma, rendendo così la programmazione un atto immediatamente lesivo.
L’amministrazione, dal canto suo, ha rappresentato come l’inserimento dell’opera nel programma triennale fosse avvenuto sulla base delle normali attività di pianificazione e senza che alcun documento utile fosse pervenuto dal ricorrente negli anni successivi alla loro prima manifestazione d’interesse. Inoltre, ha evidenziato che il programma triennale non costituisce un atto vincolante e non determina automaticamente l’avvio delle procedure.
Su queste premesse, il CGARS ha ricostruito l’intera sequenza degli atti: dalla proposta di project financing presentata da un soggetto terzo, alla successiva deliberazione di programmazione, fino all’indizione della procedura di gara.
Ed è proprio da questa ricostruzione che il Consiglio ha tratto l’elemento decisivo: nessuno degli atti richiamati comportava un effetto immediato sulle posizioni dei ricorrenti, né tantomeno attribuiva un diritto alla valutazione della loro proposta.
Da qui la conclusione sull’inammissibilità del ricorso.
Quadro normativo di riferimento
Per comprendere la decisione del Consiglio, è utile ricordare che il programma triennale dei lavori pubblici è sempre stato considerato, prima con l’art. 21 del d.lgs. n, 50/2016 e oggi con l’art. 37 del d.lgs. n. 36/2023 e l’Allegato I.5, uno strumento di natura programmatoria e finanziaria, non già un atto immediatamente lesivo.
Come spiega lo stesso CGARS, «Si tratta di uno strumento avente una precipua connotazione finanziaria e natura programmatica, approvato nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio».
Andando oltre il versante finanziario, secondo il principio contabile applicato alla programmazione di bilancio (allegato 4/1 al d.lgs. n. 118/2011), il programma triennale serve a:
- individuare priorità e azioni da intraprendere;
- stimare tempi e durata degli adempimenti;
- quantificare i fabbisogni finanziari.
Un aspetto particolarmente rilevante è il fatto che la programmazione non vincola l’amministrazione alla realizzazione dell’opera. Infatti, lo stesso principio contabile chiarisce che la previsione di un intervento «non obbliga l’ente locale alla realizzazione dell’opera».
Il Codice dei contratti pubblici mantiene questa impostazione: la programmazione è un presupposto, non un automatismo.
Le valutazioni del CGARS
Il cuore del parere sta nella qualificazione del programma triennale come atto non immediatamente lesivo, salvo casi eccezionali.
Il Consiglio spiega che «Il programma triennale, per il suo contenuto e le sue finalità, è normalmente inidoneo a incidere direttamente sulla posizione giuridica soggettiva dei singoli, a meno che non contenga specifiche previsioni immediatamente lesive»
E nel caso concreto non c’era alcuna previsione capace di produrre un effetto diretto sul ricorrente.
In relazione al project financing, il CGARS afferma che «In riferimento alle specifiche procedure di project financing, non solo il programma triennale non perde la sua natura programmatoria, ma […] la dichiarazione di pubblico interesse non obbliga l’amministrazione a dar corso alla procedura di gara per l'affidamento della concessione»
Ciò significa che l’inserimento dell’intervento nel programma non crea alcun diritto al privato promotore e che nemmeno la dichiarazione di pubblico interesse può vincolare l’amministrazione a procedere.
Le valutazioni di opportunità, quali eseguire il progetto, rinviarlo o non eseguirlo, restano nella discrezionalità dell’ente e sono insindacabili.
È una conferma della natura bifasica del project financing: la prima fase (dichiarazione di pubblico interesse) non attribuisce diritti, ma solo la possibilità di accedere eventualmente alla gara, se l’amministrazione decide di bandirla.
Il CGARS aggiunge che, anche volendo considerare il bando di gara, esso non era impugnabile in sede di ricorso straordinario in quanto l’art. 120 c.p.a. preclude la possibilità di impugnare gli atti delle procedure di affidamento con questo rimedio.
Conclusioni
Il ricorso è stato quindi ritenuto integralmente inammissibile, chiarendo un principio che vale nella pratica quotidiana: il programma triennale resta un atto di semplice programmazione. Non crea diritti, non vincola l’amministrazione e non può essere impugnato se non contiene previsioni davvero idonee a produrre un effetto immediato sul singolo.
Lo stesso vale per il project financing: né l’inserimento dell’opera nel programma, né la dichiarazione di pubblico interesse trasformano la proposta del promotore in un obbligo per l’ente. La scelta di avviare o meno la gara rimane una valutazione di opportunità, che l’amministrazione può compiere con ampia libertà.
La programmazione, sebbene rimanga un passaggio necessario, non determina di per sé l’avvio delle procedure, motivo per cui il percorso di una proposta di finanza di progetto può proseguire solo se l’ente ritiene l’intervento effettivamente realizzabile e sostenibile.
Documenti Allegati
Parere