Condono edilizio e accertamento di conformità: il preavviso di rigetto è obbligatorio?
Il CGARS (sentenza n. 846/2025) conferma che il contraddittorio è indispensabile nelle istanze di regolarizzazione: senza preavviso, il diniego è illegittimo.
Quando si presenta un’istanza di sanatoria (ordinaria o straordinaria), l’amministrazione può respingerla senza aprire un confronto? Esistono casi in cui il coinvolgimento del privato è superfluo? E, soprattutto, sull’obbligo di confronto c’è differenza tra un diniego di regolarizzazione e un ordine di demolizione?
Condono edilizio e accertamento di conformità: la sentenza del CGARS
Quando si parla di edilizia non è sempre possibile definire paradigmi che possano essere universalmente riconosciuti. Tanto che la mia principale risposta, prima di entrare nel merito di una domanda, è sempre la stessa: “dipende”.
Relativamente al confronto necessario nei procedimenti relativi alle istanze di sanatoria e a quelli repressivi, esiste una copiosa giurisprudenza che negli anni ha fornito alcuni importanti chiarimenti in merito all’applicazione degli istituti previsti agli artt. 7 (Comunicazione di avvio del procedimento) e 10-bis (Comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza) della Legge n. 241/1990.
Il primo (art. 7) fa riferimento ai procedimenti repressivi degli abusi edilizi. E in questo caso, la giustizia amministrativa ha chiarito che l’ordine di demolizione, in quanto atto vincolato, non va necessariamente preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, a meno di casi dubbi o abusi molto datati in cui il coinvolgimento del privato è necessario per chiarire ed entrare in possesso di informazioni chiave per la definizione dello stesso.
Il secondo (art. 10-bis) si riferisce, soprattutto, ai procedimenti di sanatoria e ai casi in cui di debba procedere con un diniego. Ed è su questo tema che interviene il Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana che, con la sentenza n. 846 del 3 novembre 2025, offre un chiarimento importante e coerente, riportando il tema all’interno di un perimetro normativo spesso ignorato o applicato in modo disomogeneo.
La vicenda
Il caso oggetto dell’intervento dei giudici di secondo grado siciliani, riguarda un’istanza di sanatoria edilizia rigettata dal Comune senza attivare il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis della Legge n. 241/1990. Il TAR aveva considerato l’omissione irrilevante, ritenendo che l’esito fosse comunque vincolato e che, quindi, il contraddittorio non avrebbe potuto modificare la conclusione.
Il ricorrente aveva, invece, sostenuto che il mancato coinvolgimento lo aveva privato della possibilità di introdurre documenti utili a chiarire la situazione urbanistica dell’immobile, elementi temporali, eventuali titoli pregressi e valutazioni tecniche che, se esaminate, avrebbero potuto condurre a un esito diverso.
Molto interessante è stata la risposta del CGARS con una pronuncia che è sempre utile analizzare circoscrivendo il quadro normativo di riferimento.
Quadro normativo di riferimento
Per comprendere appieno la portata della decisione, occorre partire dalla struttura della legge sul procedimento amministrativo.
L’art. 10-bis della Legge n. 241/1990 introduce una garanzia fondamentale: prima di adottare un provvedimento negativo, l’amministrazione deve comunicare al richiedente i motivi ostativi e concedergli la possibilità di intervenire. Si tratta di una disposizione che ha carattere generale e che, salvo espresse deroghe, si applica a tutti i procedimenti avviati su istanza di parte, inclusi quelli edilizi.
Le istanze di sanatoria – siano esse condoni straordinari o accertamenti di conformità – non fanno eccezione. La ragione è semplice: si tratta di procedimenti non meramente repressivi, ma finalizzati a valutare se sia possibile riportare un’opera nello stato legittimo. E questo richiede un’istruttoria che non può prescindere dal contraddittorio con il privato.
Per comprendere la differenza, basta confrontare questa impostazione con quella relativa agli ordini di demolizione.
In quel caso la giurisprudenza – anche recente – ha costruito un orientamento molto preciso: la demolizione è un atto vincolato, destinato a rimuovere un abuso accertato. Non nasce da un’istanza di parte, ma da una violazione già accertata, e interviene a seguito di un procedimento autonomo, distinto da quello di sanatoria. Per questo il preavviso può risultare irrilevante quando il quadro fattuale è talmente definito da non lasciare margini istruttori. Anche se il privato fosse stato coinvolto, l’esito sarebbe rimasto identico.
L’istanza di regolarizzazione funziona in modo del tutto diverso. Qui l’amministrazione non deve “punire”, ma verificare se esistono condizioni per sanare. E per farlo ha bisogno di elementi che solo il richiedente può fornire: date, titoli pregressi, interpretazioni urbanistiche, quadri normativi dell’epoca, elaborati tecnici aggiornati, verifiche puntuali.
È una dinamica collaborativa, che la legge riconosce esplicitamente e che la giurisprudenza tutela ormai da anni. A completare il quadro interviene la modifica normativa del 2020 (art. 12, comma 1, lett. i), D.L. n. 76 del 2020), richiamata dal CGARS, che risulta essere fondamentale perché chiarisce il motivo per cui l’omissione del preavviso di rigetto (art. 10-bis), nei procedimenti di sanatoria edilizia, non può essere considerata un vizio “irrilevante” e quindi non può essere “salvata” dall’art. 21-octies, comma 2, della Legge n. 241/1990.
L’art. 21-octies introduce un principio ormai molto conosciuto: se un provvedimento è vincolato, e l’amministrazione dimostra che il suo contenuto non sarebbe comunque cambiato, allora il vizio procedimentale non porta all’annullamento dell’atto.
Il secondo periodo del comma 2 recita: “Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.
In altre parole, se l’atto sarebbe stato lo stesso anche seguendo correttamente il procedimento, non ha senso annullarlo per un errore “formale”.
Una logica che abbiamo visto applicare agli ordini di demolizione, proprio perché essi hanno natura vincolata e il quadro fattuale è, di norma, già definito.
Il terzo, periodo, comma 2, del citato art. 21-octies, introduce un’eccezione chiara e netta: “La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis”.
Qui, dunque, l’istituto non è una formalità e non importa se l’amministrazione ritiene che l’atto fosse vincolato. Non importa neanche se sostiene che l’esito non sarebbe cambiato. La violazione dell’art. 10-bis rende il provvedimento automaticamente annullabile, in quanto è una condizione essenziale di legittimità.
Principi espressi dalla sentenza
La sentenza riprende e rafforza una linea giurisprudenziale molto ampia, mettendo in fila alcuni principi che, nella prassi, faticano ancora a trovare applicazione uniforme.
Il primo riguarda l’ambito di applicazione del preavviso. Il CGARS ricorda che non esistono deroghe implicite: il contraddittorio preventivo si applica anche quando l’istanza riguarda opere abusive, anche quando si parla di condono e anche quando la normativa speciale sembra particolarmente rigida. L’art. 10-bis ha una portata generale e non può essere eluso.
Il secondo principio riguarda gli effetti dell’omissione. Non basta dire che il provvedimento è vincolato: occorre verificare se il privato avrebbe potuto introdurre elementi capaci di incidere sulla valutazione. Ed è proprio questo il punto, nella sanatoria edilizia, quegli elementi esistono quasi sempre, perché le istruttorie richiedono ricostruzioni puntuali che non sono mai immediatamente evidenti.
Il terzo principio riguarda la non sanabilità del vizio. Nei procedimenti edilizi, il mancato preavviso non può essere “curato” a posteriori invocando l’art. 21-octies. È un vizio che incide direttamente sulla legittimità dell’atto.
Infine, il CGARS colloca il contraddittorio nel suo contesto più naturale: non è un passaggio burocratico, ma uno strumento di qualità amministrativa. Consente all’ufficio di evitare errori istruttori, di completare le informazioni e di esercitare il potere in modo più consapevole.
Analisi tecnica e decisione
Volendo riassumere i concetti espressi dal CGARS e quelli ormai noti dopo anni di giurisprudenza, è possibile distinguere e separare nettamente:
- gli atti repressivi, come l’ordine di demolizione, che intervengono al termine di un accertamento già concluso. Qui la giurisprudenza tende a ritenere il preavviso non decisivo quando l’intervento del privato sarebbe stato comunque ininfluente;
- le istanze di regolarizzazione, dove la valutazione non è affatto automatica. Per accertare se l’opera è sanabile, il Comune deve esaminare documenti, verificare la normativa applicabile “ratione temporis”, approfondire aspetti tecnici e ricostruttivi, valutare conformità incrociate fra norme urbanistiche e regolamentari. È un’attività che non può essere svolta senza il contributo del richiedente. Ed è proprio qui che il CGARS colloca il baricentro della propria decisione.
Dopo aver ricostruito l’intera filiera giurisprudenziale, il CGARS ha:
- accolto l’appello del ricorrente,
- riformato totalmente la sentenza di primo grado,
- annullato il diniego di sanatoria per violazione dell’art. 10-bis,
- demandato all’amministrazione un nuovo esame dell’istanza, questa volta nel rispetto del contraddittorio.
Ribadiamo il concetto: il punto chiave non è la sanatoria in sé, ma il metodo con cui si arriva alla decisione. E il metodo, ricorda il CGARS, non può prescindere dal coinvolgimento del privato.
Conclusioni operative
La sentenza del CGARS chiarisce un punto che nella pratica crea ancora molte incertezze: nei procedimenti di sanatoria edilizia, il contraddittorio non è un passaggio formale ma una parte sostanziale dell’istruttoria. Senza quel confronto, la decisione dell’amministrazione resta inevitabilmente incompleta.
Questo comporta che il preavviso di rigetto non possa essere trattato come una semplice facoltà. Quando si esamina un accertamento di conformità o un condono straordinario, la comunicazione dei motivi ostativi deve essere sempre attivata. Serve a raccogliere informazioni che solo il privato può fornire: chiarimenti tecnici, documenti non reperibili d’ufficio, ricostruzioni temporali e normative indispensabili per valutare la sanabilità dell’intervento.
Proprio per questo l’omissione del preavviso rende il diniego illegittimo. Dopo la modifica normativa del 2020 non è più possibile sostenere che l’atto fosse comunque vincolato o che il risultato non sarebbe cambiato: senza contraddittorio l’istruttoria è carente a prescindere dall’esito finale.
La distinzione rispetto all’ordine di demolizione è evidente. Nei procedimenti repressivi il quadro può essere già così definito da non richiedere ulteriori contributi. Nelle sanatorie, invece, è il privato a fornire molti degli elementi essenziali. Escluderlo significa assumere una decisione priva di una parte importante del materiale istruttorio.
Il CGARS, alla fine, accoglie il ricorso e annulla il diniego proprio perché adottato senza il necessario confronto. Non perché la sanatoria dovesse essere accolta, ma perché non si può decidere senza ascoltare chi ha presentato l’istanza.
In sintesi, la sentenza ribadisce un principio semplice: la sanatoria non si valuta in solitudine, ma attraverso un dialogo istruttorio che rende la decisione davvero completa e legittima. A questo punto la domanda nasce spontanea: come si coniuga questo concetto con il silenzio-rigetto di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia)?