Variazioni essenziali in area vincolata: il Consiglio di Stato ribalta il TAR

Variazioni essenziali in area vincolata: la sentenza del Consiglio di Stato

In questo quadro interviene la sentenza n. 5211 del 12 marzo 2025, con cui il TAR Lazio aveva confermato l’ordine di demolizione di una villa realizzata circa quarant’anni fa (quarant’anni senza aver dato alcun problema a nessuno). Durante un sopralluogo, il Comune aveva accertato una traslazione di circa 39 metri (trentanove metri), rispetto all’area di sedime autorizzata, con rotazione della sagoma e totale assenza di sovrapposizione con la posizione assentita.

Trattandosi di area soggetta a vincolo idrogeologico, l’amministrazione aveva applicato automaticamente il previgente art. 32, comma 3, qualificando la difformità come variazione essenziale e dunque come totale difformità, imponendo la demolizione.

Gli appellanti avevano contestato questa impostazione, sostenendo che la traslazione non integrasse una variazione essenziale, ma un abuso parziale riconducibile all’art. 34 (con possibilità di fiscalizzazione). A supporto, era stato depositato uno studio geologico-idrogeologico che escludeva qualsiasi incidenza dello spostamento sulla stabilità dell’area.

Il TAR aveva ignorato tali elementi. Da qui l’appello e la sentenza n. 9428 dell'1 dicembre 2025 resa dal Consiglio di Stato che è utile analizzare circoscrivendo prima il quadro normativo di riferimento.

Quadro normativo di riferimento

Il contesto applicativo nel quale si inserisce la sentenza è tutto fuorché statico.

Per molti anni il previgente art. 32, comma 3, ha imposto un automatismo rigido: ogni variazione essenziale realizzata su immobili vincolati era trattata come totale difformità, senza alcuna valutazione concreta. Il vincolo, di fatto, aveva assunto la funzione di presunzione assoluta di illiceità edilizia.

Con il D.L. 69/2024, convertito nella Legge 105/2024, tale automatismo è stato eliminato: l’abrogazione del secondo periodo del comma 3 ha chiarito che la sola presenza del vincolo non basta più a qualificare automaticamente la difformità come abuso totale.

A questa novità si è aggiunta l’introduzione dell’art. 36-bis, che consente oggi di regolarizzare anche le variazioni essenziali mediante la “doppia conformità asimmetrica”, basata sulla conformità urbanistica attuale e su quella edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento.

La Circolare MiC n. 19/2025, pur dedicata nominalmente anche alle variazioni essenziali, ha però approfondito solo gli abusi parziali, creando ulteriori incertezze interpretative e, in buona misura, anche imbarazzo, che la giurisprudenza sta gradualmente colmando.

Principi espressi dalla sentenza

Il Consiglio di Stato, riformando la sentenza di primo grado, ha ricollocato la disciplina delle variazioni essenziali in area vincolata sul piano della valutazione concreta, e non dell’automatismo.

Palazzo Spada ha, infatti, chiarito che la difformità localizzativa non può essere trattata come automaticamente lesiva del vincolo idrogeologico. È necessario verificare se lo spostamento dell’opera determini un rischio aggiuntivo o un peggioramento delle condizioni dell’area. E, nel caso oggetto della sentenza, lo studio tecnico prodotto dagli appellanti aveva escluso qualsiasi incidenza sulla stabilità del versante. Aspetto che non era mai stato valutato dai giudici di primo grado.

Altro aspetto di fondamentale importanza, che la sentenza valorizza, riguarda la distinzione tra:

• la classificazione di un intervento come “variazione essenziale”, che serve a individuare quale sanzione applicare;
• la possibile sanatoria, che richiede invece una verifica autonoma e distinta.

Ai sensi dell’art. 32, comma 3, un abuso, pur qualificabile come totale difformità “ai sensi e per gli effetti degli artt. 31 e 44”, non può essere escluso dal percorso di sanatoria senza una valutazione tecnica specifica.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha richiamato la recente abrogazione operata dal Salva Casa dell’automatismo dell’art. 32, comma 3, come ulteriore conferma dell’incompatibilità di approcci rigidi e generalizzati. Una norma non applicabile ratione temporis, ma perfettamente coerente con un principio di ragionevolezza che il giudice deve applicare nella vicenda concreta.

Analisi tecnica

La sentenza permette di riallineare la disciplina delle variazioni essenziali in area vincolata alle logiche tecniche che il Testo Unico Edilizia richiede, soprattutto dopo il Salva Casa.

Il semplice spostamento dell’edificio può rientrare nell’art. 32, comma 1, lett. c) “modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza”. Ma, quando avviene in un’area tecnicamente omogenea, non può trasformarsi automaticamente in una lesione del vincolo. È qui che entra in gioco l’istruttoria tecnica, che nel caso di specie il Comune aveva completamente omesso e il TAR non aveva considerato.

Il vincolo non può essere la scorciatoia per evitare l’analisi della difformità. La sentenza afferma chiaramente che la demolizione non può fondarsi su formule normative astratte, ma deve essere motivata sulla base di elementi oggettivi.

Nel caso di specie, il Consiglio di Stato afferma espressamente “… la presenza dell’edificio nella posizione attuale non ha alcun impatto sulla stabilità generale dell’area e la variazione di ubicazione rispetto a quella di progetto non genera alcun peggioramento delle condizioni”.

La nuova sanatoria semplificata

In questo contesto, con margini decisamente più ampi, si innesta la possibilità di utilizzare la nuova sanatoria introdotta dal Salva Casa.

L’art. 36-bis non è una sanatoria “minore”, né una procedura limitata agli abusi di lieve entità. La sua portata reale è molto più ampia:

• può essere applicata a tutte le difformità edilizie non totalmente prive di titolo,
• comprende espressamente anche le variazioni essenziali,
• consente una gestione attiva e progressiva della regolarizzazione.

Il punto dirimente è uno: la sanatoria semplificata non richiede che l’opera sia già conforme, ma consente al privato, tramite progetto, di riportare l’intervento allo stato legittimo, eliminando le parti non sanabili.

La conseguenza pratica è che, anche di fronte a variazioni essenziali ricadenti su immobili vincolati, l’Amministrazione non può più rifugiarsi nel diniego automatico: deve indicare quali opere rimuovere, quali adeguare e come riportare l’intervento alla conformità.

È la logica della sanatoria “condizionata”, che trasforma il procedimento da verifica passiva a percorso attivo di regolarizzazione.

Conclusioni operative

In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e annullato l’ordinanza di demolizione, restituendo centralità alla valutazione concreta della difformità.

Una decisione che fornisce alcune utili indicazioni sulla gestione delle difformità edilizie che, si spera, siano accolte da tutti i professionisti che si occupano di edilizia (liberi professionisti e tecnici della PA):

• la presenza del vincolo non basta: occorre una valutazione tecnica della lesione del bene tutelato;
• la qualificazione dell’abuso ai fini sanzionatori non determina l’insanabilità e le variazioni essenziali in area vincolata non possono più essere trattate automaticamente come abusi totali “ai sensi e per gli effetti degli artt. 31 e 44”;
• l’art. 36-bis è pienamente applicabile, in presenza di un titolo edilizio originario, anche alle variazioni essenziali in area vincolata, purché l’intervento presenti la doppia conformità asimmetrica o possa raggiungerla mediante adeguamenti o rimozioni;
• l’Amministrazione deve motivare nel merito, evitando automatismi sanzionatori.

La sentenza rappresenta un passaggio fondamentale: restituisce equilibrio alla disciplina delle variazioni essenziali in area vincolata, ridimensiona gli automatismi e apre a un uso più consapevole della sanatoria semplificata introdotta dal Salva Casa.

Si ringraziano gli avvocati Andrea Di Leo, Vittorio Fiasconaro, Antonino Cannizzo e l'Ing. Nunzio Santoro per i preziosi confronti da cui è nata l'analisi della sentenza del Consiglio di Stato e il presente approfondimento.