Condono edilizio e Google Earth: il TAR chiarisce l’onere della prova

Il caso oggetto della sentenza

Il caso oggetto dell’intervento dei giudici di primo grado riguarda un’istanza di condono presentata nel 2004 che il Comune aveva respinto ritenendo che:

• la documentazione allegata fosse incompleta;
• l’opera non risultasse ultimata entro il 31 marzo 2003.

Per arrivare a questa conclusione – dopo un contraddittorio con il ricorrente ai sensi dell’art. 10-bis della Legge n. 241/90 (sul preavviso di rigetto e la sua importanza leggi questo articolo) – l’amministrazione aveva utilizzato diversi elementi:

• l’accatastamento effettuato solo nel 2022 e, sino a quel momento, le opere sarebbero risultate in costruzione;
• una dichiarazione sostitutiva di atto notorio nella quale viene dichiarato che al 2009 l’immobile fosse ancora inagibile ai fini di un sopralluogo e in corso di accatastamento;
• un’immagine di Google Earth datata “aprile 2003” che mostrava lavori ancora in corso.

Il ricorrente aveva contestato la valenza delle immagini satellitari, sostenendo che trattandosi di opere interne non sarebbe stato possibile verificarne lo stato dall’alto.

Quadro normativo di riferimento

Il quadro normativo che ruota attorno al condono del 2003 non è particolarmente articolato e, tra le varie condizioni, ha un punto fermo: l’art. 32, comma 25, del D.L. n. 269/2003 (convertito in Legge n. 326/2003) stabilisce che il condono può essere concesso solo per opere ultimate entro il 31 marzo 2003. Le leggi regionali hanno recepito questa soglia temporale senza deroghe.

Da qui discende un aspetto tutt’altro che banale: dimostrare la data di ultimazione non è una facoltà del richiedente, ma un vero e proprio onere probatorio. E questo onere deve essere assolto con documenti oggettivi, non con dichiarazioni sostitutive o ricostruzioni a posteriori.

Su questo punto esiste una giurisprudenza ormai uniforme. Il Consiglio di Stato ha più volte chiarito che la prova della data di ultimazione spetta interamente al privato ed è una prova che deve poggiare su elementi certi, verificabili, e soprattutto anteriori alla data limite.

Fatture, ricevute, contratti di fornitura, fotografie datate, documenti catastali: è questo il tipo di materiale che viene ritenuto idoneo. La logica è semplice: chi ha realizzato l’opera è l’unico che possiede (o dovrebbe possedere) i documenti necessari per dimostrarlo.

Nel caso in cui la prova offerta dal privato sia ritenuta “sufficientemente ragionevole”, si verifica, di fatto, il ribaltamento dell’onere della prova: è l’amministrazione che deve fornire elementi altrettanto solidi per confutare la documentazione allegata dal richiedente.

Principi espressi dal TAR

Alla luce del delineato quadro normativo di riferimento e sulla base di una giurisprudenza consolidata, il TAR Lazio ha confermato e rafforzato ulteriormente alcuni importanti principi chiave che è sempre utile riepilogare.

Preliminarmente, il Tribunale ricorda che dimostrare l’ultimazione dell’opera entro la data prevista è un compito che ricade completamente sul privato. Una dichiarazione sostitutiva non può sostituire una documentazione concreta e verificabile. Se mancano prove solide, l’amministrazione non può che respingere la domanda.

Altro punto importante riguarda l’utilizzo delle aerofotogrammetrie (che in questo caso non sono state determinanti per la decisione). Il TAR ha però confermato che strumenti come Google Earth possono entrare a pieno titolo nell’istruttoria: non sono prove autosufficienti, ma diventano particolarmente rilevanti quando il richiedente non fornisce elementi più forti.

Proprio sull’utilizzo delle aerofotogrammetrie, il TAR ha richiamato un principio molto interessante affermato dalla Cassazione (sentenza n. 308/2020) secondo il quale le immagini tratte da Google Earth e Google Street View costituiscono “prova precostituita della sua conformità alle cose e ai luoghi rappresentati, sicché chi voglia inficiarne l’efficacia probatoria non può limitarsi a contestare i fatti che la parte che l’ha prodotta intende con essa provare, ma ha l’onere di disconoscere tale conformità”.

L’assenza di un disconoscimento chiaro, dunque, le rende utilizzabili come prova.

Nel caso in esame, il disconoscimento non era stato effettuato.

Google Earth nei procedimenti di condono

Negli ultimi anni, le immagini satellitari hanno assunto un ruolo crescente nelle sanatorie e nei contenziosi edilizi. Il motivo è semplice: sono materiali accessibili, datati e soprattutto comparabili nel tempo.

Dall’analisi delle sentenze della giustizia amministrativa sono emerse tre tendenze molto nette:

• le immagini possono rafforzare una prova già fornita dal privato;
• possono contrastare una dichiarazione non supportata da altri documenti;
• possono confermare o smentire la preesistenza di un manufatto.

La Cassazione, con la citata sentenza n. 308/2020, ha dato a queste immagini una dignità probatoria che fino a qualche anno fa non era così esplicita. E il TAR Lazio ha ripreso pienamente quel principio: se un’immagine mostra un’opera non ultimata oltre la data-limite, spetta al privato dimostrare il contrario. Non basta dire che la foto è “generica”. Occorre disconoscerla oppure produrre prove più solide.

Analisi tecnica

La sentenza del TAR Lazio rafforza, quindi, ulteriormente le indicazioni già note sulla presentazione delle istanze di condono.

Intanto, una dichiarazione sostitutiva può spiegare, chiarire, accompagnare una pratica, ma non può essere l’unico elemento su cui far leva. Servono documenti: meglio se eterogenei, coerenti e anteriori alla data limite.

L’amministrazione deve svolgere l’istruttoria, ma non ha il compito di ricostruire ciò che il richiedente avrebbe potuto documentare senza difficoltà. Il principio di vicinanza della prova chiude ogni margine interpretativo.

Se manca una prova concreta dell’ultimazione, le immagini satellitari finiscono per assumere un peso molto significativo. E se il privato non le disconosce espressamente, diventano elementi attendibili che l’amministrazione può legittimamente utilizzare.

Conclusioni operative

In definitiva, il TAR Lazio ha confermato la legittimità del diniego, respingendo il ricorso. La mancanza di una prova certa e univoca della data di ultimazione dell’opera ha reso inevitabile il rigetto dell’istanza.

Un esito quasi fisiologico quando il fascicolo non contiene elementi oggettivi in grado di collocare con precisione l’intervento prima del 31 marzo 2003.

La sentenza, però, non si limita a confermare un diniego. Offre un messaggio molto chiaro per chi lavora su queste pratiche: il condono edilizio non è un terreno dove possano bastare attestazioni generiche o ricostruzioni a posteriori. Serve una documentazione solida, coerente e costruita con attenzione, perché ogni dubbio — anche minimo — finisce per spostare l’ago della bilancia verso il rigetto.

È altrettanto evidente che, in assenza di prove più convincenti, l’amministrazione può legittimamente fare affidamento su strumenti come Google Earth. Non è una prova assoluta, ma può diventarlo di fatto quando il richiedente non ha elementi in grado di contrastarla o non procede al necessario disconoscimento. Il ragionamento del TAR si muove proprio su questo piano: se l’immagine mostra un’opera non ultimata oltre la data-limite, e il privato non porta documenti più forti, il diniego è un passaggio naturale.

Dal punto di vista strettamente operativo, questo significa che le pratiche di condono richiedono un approccio estremamente accurato (e potrebbe essere utile ribadirlo anche nell’ottica di eventuali futuri interventi legislativi in materia di sanatoria straordinaria). Alcuni punti diventano imprescindibili:

• raccogliere sin dall’inizio materiale probatorio serio (fotografie datate, contratti, fatture, ricevute, documenti catastali pertinenti);
• verificare cosa mostrano le immagini storiche di Google Earth, valutando se possano rappresentare un ostacolo o, al contrario, un elemento utile;
• disconoscere formalmente eventuali immagini non attendibili, spiegando in modo puntuale le ragioni del disconoscimento;
• evitare di confidare in dichiarazioni sostitutive come unica base probatoria;
• impostare il dialogo con l’amministrazione sapendo che l’onere della prova rimane sempre e comunque a carico del richiedente.

In altre parole: il condono 2003 richiede certezze, non ricostruzioni. E oggi, anche grazie alla giurisprudenza più recente, Google Earth è diventato uno degli strumenti più incisivi per misurare quella certezza.