Costi manodopera e ribasso offerta: nuovo intervento del Consiglio di Stato
Con la sentenza n. 9577/2025, Palazzo Spada riafferma che il ribasso va calcolato sull’importo complessivo a base di gara, comprensivo della manodopera
Quando un operatore economico formula il proprio ribasso, su quale importo deve parametrarlo? Il calcolo va effettuato su quello complessivo a base di gara, oppure su quello depurato dai costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante? E, soprattutto, come si coordina l’indicazione separata del costo della manodopera con il meccanismo previsto dall’art. 41 del d.lgs. n. 36/2023?
Il tema è uno tra quelli che più frequentemente ritornano nei contenziosi in materia di appalti pubblici, con incertezze da parte degli OE (e a volte anche da parte delle SA) sull’applicazione delle previsioni del nuovo Codice dei contratti.
Costi della manodopera e importo appalto: il ribasso consentito nell'offerta
L'art. 41 prevede un duplice obbligo: da un lato quello per la stazione appaltante di individuare e indicare separatamente i costi della manodopera; dall’altro, quello per gli operatori economici di dichiarare in offerta i propri costi del personale. Questo sistema, concepito per garantire trasparenza, tutela della manodopera e verificabilità dei minimi salariali, ha però aperto nella prassi un interrogativo di particolare rilievo: l’indicazione separata significa che la manodopera vada esclusa dalla base ribassabile?
È in questo quadro che si inserisce la sentenza del Consiglio di Stato del 4 dicembre 2025, n. 9577, chiamato a valutare la legittimità di un’aggiudicazione fondata su un’offerta economica il cui ribasso è stato calcolato non sull’intero importo di gara, ma sull’importo decurtato dei costi della manodopera.
Il caso affrontato da Palazzo Spada
La vicenda offre dunque l’occasione per chiarire, una volta per tutte, il significato dell’indicazione separata e la corretta impostazione dell’offerta economica nel nuovo Codice.
In particolare, la controversia riguarda una procedura per l’affidamento di servizi,per la quale l’originaria aggiudicataria aveva offerto un ribasso non sull’intero importo a base di gara, bensì applicandolo a quello depurato dai costi della manodopera, con conseguente riduzione della base di calcolo a € 63.869,92.
Altri concorrenti, invece, avevano impostato il ribasso correttamente sull’importo complessivo.
Da qui l’impugnazione dell'aggiudicazione da parte di un altro concorrente a cui il TAR ha dato ragione, riconoscendo che la Stazione Appaltante aveva effettuato una valutazione errata dell'offerta del primo classificato. Ne è scaturito l'appello al Consiglio di Stato, che ha confermato le statuizioni del giudice di primo grado.
Quadro normativo di riferimento
L’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023 rappresenta il perno interpretativo della vicenda. La norma stabilisce che:
- la stazione appaltante individua nei documenti di gara i costi della manodopera;
- tali costi sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso;
- l’operatore può dimostrare che un ribasso complessivo derivi da una più efficiente organizzazione aziendale.
La giurisprudenza, citata espressamente dalla Sezione V, ha già chiarito che l’indicazione separata dei costi della manodopera non comporta la loro esclusione dall’importo complessivo su cui calcolare il ribasso. Al contrario, la separazione ha funzione conoscitiva e trasparente, ma non altera la base ribassabile.
Il Consiglio di Stato richiama numerosi precedenti conformi (nn. 5712/2025, 3611/2025, 9255/2024, 5665/2023) e trova conferma anche nei chiarimenti del MIT e di ANAC, secondo cui i costi della manodopera “fanno parte dell’importo a base di gara, su cui va applicato il ribasso percentuale”.
Da questa interpretazione della norma, si comprende bene quindi perché il TAR abbia annullato l'aggiudicazione iniziale e il Consiglio di Stato abbia ritenuto legittima la decisione di primo grado.
Analisi tecnica
La sentenza chiarisce infatti, con un impianto argomentativo particolarmente lineare, il rapporto tra indicazione separata dei costi della manodopera e base ribassabile dell’offerta economica.
La distinzione tra “scorporo” e “esclusione” è decisiva. Lo scorporo previsto dall’art. 41, comma 14, non ha natura quantitativa, ma documentale: serve a rendere trasparente il costo del personale e a promuovere il rispetto dei minimi retributivi. La norma non mira a sottrarre tale costo al meccanismo del ribasso.
Proprio per questo, la Sezione V ribadisce che:
- l’indicazione separata ha funzione informativa, non modifica la base d’asta;
- il ribasso resta unico e globale, calcolato sull’importo complessivo;
- l’eventuale scelta dell’operatore di non ribassare la manodopera è possibile solo in un momento successivo e riguarda la giustificazione dei costi, non il parametro del ribasso.
L’errore dell’operatore consiste quindi nell’avere duplicato il senso dell’indicazione separata: da parametro di trasparenza l’ha trasformata in una riduzione della base ribassabile, alterando la costruzione dell’offerta e rendendola non confrontabile con quella degli altri concorrenti.
Si tratta di un principio essenziale, destinato a incidere su tutte le gare di lavori e servizi, soprattutto in un contesto in cui i costi della manodopera rappresentano spesso la parte più rilevante dell’importo complessivo.
La decisione del Consiglio di Stato
La motivazione ruota intorno al principio chiave secondo cui il ribasso deve essere parametrato all’importo complessivo a base di gara, comprensivo della manodopera.
L’operatore aggiudicatario, avendo applicato il ribasso su un importo diverso, ridotto dei costi della manodopera, ha formulato un’offerta “indeterminata” e non conforme alla legge di gara.
Secondo Palazzo Spada:
- l’indicazione separata dei costi della manodopera non consente di ridurre la base di calcolo del ribasso;
- la “non ribassabilità” della manodopera, indicata nel capitolato, non incide sull’obbligo di applicare la percentuale di ribasso all’intero importo (comprensivo della manodopera), ma riguarda soltanto la facoltà dell’operatore di non ribassare quella specifica voce qualora non possa dimostrare l’efficiente organizzazione aziendale;
- né la legge di gara né la normativa giustificavano l’interpretazione adottata dall’aggiudicataria.
Il Consiglio di Stato sottolinea inoltre che, una volta individuato l’importo complessivo a base d’asta, l’offerta deve contenere un ribasso percentuale riferito proprio a tale importo, senza possibilità di ricostruzioni alternative.
Conclusioni
L'appello è stato quindi respinto, confermando l’annullamento dell’aggiudicazione. Il TAR ha dunque agito correttamente nel ritenere invalida un’offerta costruita su una base di calcolo diversa da quella prevista dalla legge di gara.
Per gli operatori economici e per le stazioni appaltanti emergono alcuni punti saldi:
- il ribasso percentuale va sempre applicato all’importo complessivo a base di gara, comprensivo dei costi della manodopera;
- l’indicazione separata della manodopera non altera la base ribassabile, ma serve a garantire trasparenza e verificabilità dei costi del personale;
- una diversa impostazione dell’offerta la rende indeterminata, impedendo la comparazione competitiva e conducendo all’esclusione o all’annullamento dell’aggiudicazione;
- le clausole di non ribassabilità della manodopera nei documenti di gara vanno lette in coerenza con la norma: esse riguardano la fase giustificativa, non la base del ribasso.
Occhio quindi a errori applicativi, sia da parte delle Amministrazioni nella valutazione delle offerte, che da parte dei concorrenti nella costruzione delle offerte, tenendo conto anche del fatto che il ribasso sulla manodopera è consentito, purché in fase di verifica si dimostri che esso deriva da una migliore organizzazione e che si rispettino i minimi salariali e le normative in materia.
Documenti Allegati
Sentenza