Sanatoria dinamica e silenzio assenso: tempi, regole e responsabilità del Comune

Quadro normativo di riferimento

Per comprendere il ragionamento dei giudici di primo grado è utile circoscrivere il quadro normativo di riferimento, rappresentato proprio dal contenuto del nuovo art. 36-bis del Testo Unico Edilizia e, in particolare, dal comma 6.
Si tratta di una disposizione che segna una netta discontinuità rispetto alla sanatoria “statica” dell’art. 36, perché tipizza in modo espresso tempi, modalità ed effetti del silenzio dell’amministrazione.

Il punto di partenza del ragionamento del TAR è semplice ma decisivo: nel nuovo assetto normativo il tempo non accompagna più il procedimento, ma lo governa.
Il decorso dei termini non è un fatto neutro, ma un evento giuridicamente rilevante, idoneo a determinare la formazione del titolo edilizio in assenza di un provvedimento espresso.

La norma distingue chiaramente tra due ipotesi:

• permesso di costruire in sanatoria, per il quale il dirigente o il responsabile dell’ufficio comunale deve pronunciarsi con provvedimento motivato entro 45 giorni, decorso inutilmente il quale la richiesta si intende accolta;
• SCIA in sanatoria, per la quale si applica il termine previsto dall’art. 19, comma 6-bis, della legge n. 241/1990, pari a 30 giorni.

Questa distinzione è fondamentale. Nel caso della SCIA in sanatoria, il legislatore ha consapevolmente ristretto il tempo di reazione dell’amministrazione, attribuendo al decorso dei 30 giorni un effetto immediato: la formazione del titolo edilizio per silenzio-assenso.

È su questo assetto normativo, e in particolare sulla portata del comma 6, che il TAR Campania costruisce il proprio ragionamento.

I principi affermati dal TAR

Muovendo da questo quadro, il TAR Campania chiarisce alcuni punti di particolare rilievo operativo.

Il silenzio-assenso ex art. 36-bis non è un silenzio attenuato o meramente presuntivo. È, a tutti gli effetti, un meccanismo di chiusura del procedimento, non più rinviabile nel tempo.
Decorso il termine previsto – 45 giorni per il permesso, 30 giorni per la SCIA – il titolo edilizio risulta ormai formato per il solo decorso del tempo.

Ne deriva che non è sufficiente, per evitare questo effetto, l’adozione di atti endoprocedimentali.
Preavvisi di rigetto, richieste istruttorie generiche o valutazioni interne non seguite da un provvedimento espresso e motivato di diniego non impediscono la formazione del silenzio-assenso.

Il Comune può interrompere il termine solo nei casi espressamente previsti dalla norma, rappresentando esigenze istruttorie puntuali e motivate.
Ricevute le integrazioni o le osservazioni del privato, il termine ricomincia a decorrere per intero. Se, anche in questa fase, non viene adottato un provvedimento espresso nei termini, il titolo edilizio si considera definitivamente perfezionato.

La conformità urbanistica ed edilizia, precisa il TAR, rileva come requisito di validità del titolo edilizio, ma non come condizione di perfezionamento del silenzio-assenso. Un suo eventuale difetto può essere fatto valere solo attraverso l’esercizio dell’autotutela.

Analisi tecnica: silenzio-assenso e autotutela dopo le Semplificazioni 2025

La portata della sentenza emerge con ancora maggiore chiarezza se letta alla luce delle Semplificazioni 2025, entrate in vigore il 18 dicembre 2025.

Con la Legge 2 dicembre 2025, n. 182, il legislatore è intervenuto sull’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990, riducendo da dodici a sei mesi il termine entro il quale l’amministrazione può annullare d’ufficio un provvedimento illegittimo, compresi quelli formatisi per silenzio-assenso.

Questo dato completa e rafforza il quadro delineato dall’art. 36-bis del Testo Unico Edilizia. Oggi, il sistema è strutturato in modo chiaro:

• l’amministrazione dispone di un termine certo e differenziato (30 o 45 giorni) per impedire la formazione del titolo edilizio nella fase fisiologica del procedimento;
• una volta decorso quel termine, il titolo edilizio si consolida;
• l’intervento successivo è possibile solo in autotutela, entro sei mesi, e a condizione che sussista un interesse pubblico concreto e attuale, distinto dal mero ripensamento istruttorio.

Tuttavia, questo consolidamento non equivale a una cristallizzazione assoluta del titolo. Ed è qui che assume rilievo un ulteriore passaggio normativo, spesso trascurato nel dibattito operativo.

Il comma 2-bis dell’art. 21-nonies prevede infatti che i provvedimenti amministrativi – compresi quelli formatisi per silenzio-assenso – possono essere annullati anche oltre il termine di sei mesi qualora risultino conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive false o mendaci, purché tali condotte:

• integrino un reato;
• siano accertate con sentenza penale passata in giudicato.

Si tratta di una previsione che riequilibra il sistema e ne chiarisce la portata reale.
Il decorso dei termini rafforza la stabilità del titolo edilizio, ma non lo rende “granitico” in presenza di comportamenti penalmente rilevanti a monte del procedimento.

In altri termini, la sanatoria dinamica e il silenzio-assenso ex art. 36-bis tutelano l’affidamento del privato corretto e diligente, ma non coprono:

• rappresentazioni dei fatti non veritiere;
• dichiarazioni sostitutive strumentali;
• ricostruzioni dello stato dei luoghi fondate su dati falsi o mendaci.

Il sistema, così costruito, tiene insieme due esigenze solo apparentemente in tensione: da un lato, la certezza dei tempi e dei titoli; dall’altro, la possibilità per l’amministrazione di intervenire anche oltre i termini ordinari quando il titolo sia il frutto di un illecito penale accertato.

Conclusioni operative

La sentenza del TAR Campania si conclude con l’accoglimento dei motivi aggiunti, la dichiarazione di avvenuta formazione del silenzio-assenso e l’obbligo per il Comune di rilasciare l’attestazione prevista dall’art. 36-bis, comma 6. Il ricorso principale viene dichiarato improcedibile, poiché le opere risultano sanate per effetto della SCIA in sanatoria e del decorso dei termini.

Dal punto di vista operativo, il messaggio che emerge è netto:

• nelle sanatorie dinamiche ex art. 36-bis, il tempo è un fattore decisivo e non più neutro;
• per evitare la formazione del silenzio-assenso non bastano atti interlocutori o valutazioni istruttorie: è necessario un provvedimento espresso e tempestivo;
• una volta formato il titolo edilizio, l’amministrazione dispone oggi di sei mesi, non più dodici, per intervenire in autotutela ordinaria, nei limiti dell’art. 21-nonies, comma 1, della Legge n. 241/1990.

Al tempo stesso, la stabilità del titolo non va letta come una forma di intangibilità assoluta. Il sistema mantiene infatti un presidio di legalità rafforzato nei casi in cui il titolo edilizio sia stato conseguito attraverso false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni mendaci penalmente rilevanti, accertate con sentenza passata in giudicato. In tali ipotesi, come chiarito dal comma 2-bis dell’art. 21-nonies, l’amministrazione conserva il potere di intervenire anche oltre il termine di sei mesi.

Ne deriva un assetto equilibrato: la sanatoria dinamica rafforza la certezza dei tempi e tutela l’affidamento del privato corretto, ma non copre comportamenti illeciti né sterilizza il potere pubblico in presenza di condotte penalmente accertate.

Un passaggio che segna il superamento definitivo delle prassi dilatorie, senza rinunciare a un controllo sostanziale della legalità, e che impone a tecnici e amministrazioni una gestione dei procedimenti più responsabile, consapevole e coerente con il nuovo equilibrio tracciato dal legislatore.