Accesso agli atti di gara: il Consiglio di Stato su trasparenza, riservatezza e termini di impugnazione
Palazzo Spada chiarisce che il termine per ricorrere decorre solo dalla conoscenza effettiva degli atti e ribadisce i limiti all’oscuramento per segreti tecnici e commerciali
Nel sistema degli appalti pubblici, l’accesso agli atti di gara non è più soltanto un tema di trasparenza amministrativa, ma è diventato un passaggio che incide direttamente sulla possibilità di valutare consapevolmente l’avvio di un contenzioso.
Il Codice dei Contratti prova a governare questa dinamica con una disciplina che lavora su due piani: da un lato, consente di proteggere i segreti tecnici e commerciali, ammettendo all’art. 35 l’oscuramento, ma lo subordina a una dichiarazione motivata e comprovata, riferita a informazioni specifiche e non a generiche esigenze di tutela del know-how.
Dall’altro lato, la stessa norma stabilisce che l’accesso deve essere consentito quando risulti indispensabile ai fini della difesa in giudizio, imponendo alla stazione appaltante una valutazione concreta tra interessi contrapposti.
A questo impianto si collega l’art. 36, che, nella logica acceleratoria del Codice, rende disponibili gli atti tramite piattaforma e colloca le decisioni sugli oscuramenti in un perimetro procedimentale particolarmente stringente, proprio perché l’accesso non può trasformarsi nel "collo di bottiglia" della fase successiva all’aggiudicazione.
È in questo quadro che si collocano alcune domande decisive: quando decorre davvero il termine per impugnare gli atti di gara? Può iniziare a decorrere prima che l’operatore economico abbia effettiva contezza del contenuto delle offerte concorrenti? E fino a che punto la riservatezza può comprimere l’accesso difensivo senza costringere i concorrenti a proporre ricorsi “al buio”?
A questi interrogativi risponde la sentenza del Consiglio di Stato del 4 dicembre 2025, n. 9573, che affronta il tema con un’impostazione di sistema e con ricadute operative di particolare rilievo.
Accesso agli atti di gara e termini di impugnazione: quando decorre davvero la tutela giurisdizionale
Il caso affrontato da Palazzo Spada trae origine da una procedura aperta per l’affidamento di un servizio di durata pluriennale.
Un operatore economico, classificatosi secondo con uno scarto di punteggio contenuto rispetto all’aggiudicatario, aveva presentato istanza di accesso agli atti chiedendo l’ostensione integrale delle offerte tecniche ed economiche dell’aggiudicatario e di un altro concorrente, nonché della documentazione amministrativa e degli atti relativi alla verifica di anomalia.
La stazione appaltante aveva accolto solo parzialmente l’istanza, disponendo l’oscuramento di ampie parti delle offerte, sulla base della dedotta presenza di segreti tecnici e commerciali.
Il giudice di primo grado aveva ritenuto legittimo tale operato, valorizzando sia la tutela della riservatezza sia la mancata dimostrazione, da parte dell’istante, dell’indispensabilità della documentazione ai fini difensivi.
Secondo il concorrente, tuttavia, proprio l’estensione degli oscuramenti impediva di comprendere le ragioni dell’attribuzione dei punteggi e, quindi, di valutare consapevolmente se e come impugnare l’aggiudicazione. Da qui l’appello al Consiglio di Stato.
Il quadro normativo di riferimento
Il fulcro della decisione è rappresentato dall’interpretazione e applicazione dell’art. 35 del d.lgs. n. 36/2023 (Codice Appalti).
Il comma 4 consente ai concorrenti di chiedere l’oscuramento delle parti dell’offerta contenenti segreti tecnici o commerciali, ma richiede che tali segreti siano specificamente individuati e sorretti da una motivazione puntuale, non potendo l’amministrazione limitarsi a recepire affermazioni generiche.
Il comma 5 prevede, invece, che l’accesso sia consentito quando risulti indispensabile ai fini della difesa in giudizio, configurando il diritto di difesa come valore da bilanciare con la tutela della riservatezza, e non come interesse recessivo per definizione.
A questo assetto si affianca l’art. 36, che disciplina l’accesso tramite piattaforma digitale e rafforza l’esigenza di decisioni tempestive e motivate sugli oscuramenti, in coerenza con l’obiettivo di evitare contenziosi inutilmente dilatati o, all’opposto, ricorsi meramente cautelativi.
L'analisi del Consiglio di Stato
Partendo da queste premesse normative, il Collegio ha preliminarmente chiarito che il termine per la proposizione del ricorso non può decorrere prima che l’operatore economico abbia effettiva conoscenza del contenuto delle offerte e dei documenti dai quali emergono i vizi deducibili.
Anticipare la decorrenza del termine significherebbe incentivare la proposizione di ricorsi esplorativi, presentati al solo fine di evitare la decadenza, in assenza di una reale base conoscitiva. Un esito incompatibile sia con il principio di effettività della tutela giurisdizionale sia con le esigenze di speditezza che permeano il nuovo Codice dei contratti.
La conoscenza sostanziale degli atti di gara viene così elevata a presupposto indefettibile per l’avvio del termine decadenziale.
Nel merito, la sentenza ribadisce che l’accesso difensivo non può essere sacrificato sulla base di richiami astratti alla riservatezza. È vero che l’onere di dimostrare l’indispensabilità della documentazione grava sul richiedente, ma tale onere deve essere valutato in relazione al caso concreto. Nel caso esaminato, la ridotta differenza di punteggio e l’ampiezza delle parti oscurate rendevano di fatto impossibile verificare la corretta applicazione dei criteri di valutazione, impedendo qualsiasi controllo effettivo sull’operato della commissione.
Parallelamente, Palazzo Spada censura l’operato della stazione appaltante per non aver svolto una valutazione comparativa reale, motivata e non automatica tra diritto di difesa e tutela dei segreti tecnici o commerciali: "Ai fini della limitazione del diritto di accesso agli atti e ai documenti tecnici della controinteressata aggiudicataria, non è sufficiente l'affermazione generica che questi ultimi attengono al proprio know how; essendo necessario un bilanciamento volto all’enucleazione di un punto di equilibrio tra esigenze di riservatezza e trasparenza nell'ambito delle procedure di evidenza pubblica".
L’ostensione può essere, allora, negata solo laddove venga in rilievo, quale interesse cd. limite, "un’informazione specificatamente individuata, suscettibile di sfruttamento economico, in grado di garantire un vantaggio concorrenziale all'operatore nel mercato di riferimento. È altresì indispensabile che i dati in esame presentino effettivi e comprovabili caratteri di segretezza oggettiva".
Non è sufficiente invocare genericamente il know-how aziendale: i segreti devono essere specifici, oggettivamente riservati e idonei a conferire un concreto vantaggio competitivo. In assenza di tale verifica, l’oscuramento si traduce in una compressione ingiustificata dell’accesso e, indirettamente, della tutela giurisdizionale.
Conclusioni
L’appello è stato quindi accolto, con annullamento del diniego di accesso e dichiarazione dell'obbligo per la stazione appaltante di riesercitare il potere nel rispetto dei criteri indicati.
La decisione consente di trarre alcune indicazioni operative di rilievo:
- il termine per impugnare gli atti di gara decorre solo dalla conoscenza effettiva degli elementi contestabili;
- l’accesso difensivo ex art. 35, comma 5, costituisce una garanzia sostanziale e non può essere svuotato tramite oscuramenti generalizzati;
- la tutela dei segreti tecnici o commerciali richiede una motivazione puntuale e una verifica concreta della loro effettiva rilevanza concorrenziale;
- il bilanciamento tra riservatezza e diritto di difesa non ammette automatismi, ma deve essere espresso e argomentato.
Ne deriva l’esigenza di un uso più consapevole degli strumenti a garanzia della riservatezza, evitando che possano trasformarsi in un ostacolo all’effettività della tutela giurisdizionale.
Documenti Allegati
Sentenza