Stato legittimo dell'immobile: gli obblighi a carico dell'Amministrazione
Con la sentenza n. 1893/2025, il TAR Campania ribadisce che lo stato legittimo ex art. 9-bis d.P.R. n. 380/2001 è una qualificazione tecnico-giuridica e non una certificazione amministrativa esigibile dal privato
Nel 2020, con il D.L. n. 76/2020 (Decreto
Semplificazioni), il legislatore ha introdotto nel
d.P.R. n.
380/2001 (Testo Unico Edilizia), e
più precisamente all’art. 9-bis, comma 1-bis, la
definizione di stato legittimo dell’immobile,
individuandone i presupposti e i criteri
di ricostruzione ai fini della
presentazione, del rilascio o
della formazione dei titoli
edilizi.
La disposizione è stata poi modificata dal D.L. n.
69/2024 (Salva Casa), che ne ha
ampliato e precisato l’ambito applicativo.
Ma esiste un obbligo in capo al Comune di attestare lo stato legittimo di un immobile? E, soprattutto, lo stato legittimo può essere inteso come una certificazione amministrativa autonoma della regolarità edilizia?
Stato legittimo: il TAR sull’onere di attestazione
A queste domande ha risposto il TAR Campania con la sentenza n. 1893 del 17 novembre 2025, chiarendo che lo stato legittimo dell’immobile non costituisce un atto amministrativo autonomo, ma rappresenta un criterio tecnico-giuridico per individuare la conformazione legittima del manufatto in funzione della presentazione o del rilascio di nuovi titoli edilizi.
Proprio per questa sua natura, esso non può essere “preteso” come strumento di certificazione complessiva della regolarità urbanistica ed edilizia di un bene.
Il caso oggetto dell’intervento dei giudici di primo grado nasceva da un’istanza con cui una società aveva chiesto al Comune di attestare lo stato legittimo degli immobili di proprietà, nonché l’“efficacia e legittimità” dei titoli edilizi rilasciati nel tempo.
La richiesta mirava, in sostanza, a ottenere una presa di posizione ufficiale dell’amministrazione sulla regolarità complessiva dell’assetto edilizio, inclusa la correttezza di titoli rilasciati in assenza di autorizzazione paesaggistica.
La società era infatti coinvolta in un procedimento penale nel quale veniva contestata la mancata acquisizione del nulla osta paesaggistico, sul presupposto che l’area ricadesse nel vincolo di cui all’art. 142 del D.Lgs. n. 42/2004. A fronte di tale contestazione, la parte privata richiamava precedenti consulenze tecniche d’ufficio che avevano escluso la presenza di vincoli, nonché la circostanza che, nel tempo, fossero stati rilasciati molteplici titoli edilizi senza prescrizioni paesaggistiche.
L’istanza, dunque, non si limitava a una verifica documentale, ma puntava a ottenere una certificazione amministrativa preventiva, idonea a consolidare una ricostruzione favorevole dello stato legittimo dell’immobile.
L’Amministrazione aveva risposto senza esprimersi sullo stato legittimo e si era limitata a richiamare per relationem una comunicazione interna, resa anche mediante cartografia, volta a chiarire la presenza di un vincolo paesaggistico nell’area comunale.
Da qui il ricorso, con il quale si sosteneva la sussistenza dei presupposti per il rilascio di un’attestazione di “stato legittimo dell’immobile” ai sensi dell’art. 9-bis del Testo Unico Edilizia.
Quadro normativo di riferimento
Per sgombrare il campo da ogni dubbio, il TAR ha affrontato la questione muovendo da una lettura rigorosa dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001, nella formulazione vigente dopo la conversione in Legge n. 105/2024 del D.L. n. 69/2024 (Salva Casa). I commi 1 e 1-bis, in particolare, dispongono:
“1. Ai fini della presentazione, del rilascio o della formazione dei titoli abilitativi previsti dal presente testo unico, le amministrazioni sono tenute ad acquisire d'ufficio i documenti, le informazioni e i dati, compresi quelli catastali, che siano in possesso delle pubbliche amministrazioni e non possono richiedere attestazioni, comunque denominate, o perizie sulla veridicità e sull'autenticità di tali documenti, informazioni e dati.
1-bis. Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o l'intera unità immobiliare, a condizione che l'amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all'articolo 34-bis. Per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi.1-ter. Ai fini della dimostrazione dello stato legittimo delle singole unità immobiliari non rilevano le difformità insistenti sulle parti comuni dell'edificio, di cui all'articolo 1117 del codice civile. Ai fini della dimostrazione dello stato legittimo dell'edificio non rilevano le difformità insistenti sulle singole unità immobiliari dello stesso”.
Tali disposizioni non introducono alcun procedimento autonomo di accertamento amministrativo dello stato legittimo, ma definiscono unicamente i criteri attraverso i quali tale stato può essere ricostruito ai fini della presentazione, del rilascio o della formazione dei titoli edilizi.
Lo stato legittimo viene quindi inquadrato come una qualificazione tecnico-giuridica derivata, che si ricava dai titoli edilizi e dalla documentazione probatoria, non come un atto amministrativo autonomo dotato di effetti certificativi generali.
I principi espressi nella sentenza
È proprio alla luce di questa impostazione normativa che il TAR afferma un principio di portata sistematica: l’ordinamento non prevede alcun obbligo in capo al Comune di attestare la regolarità edilizia di un immobile.
Il legislatore non ha attribuito allo stato legittimo una funzione certificativa autonoma, né lo ha trasformato in un atto conclusivo dell’azione amministrativa sull’immobile. Al contrario, lo stato legittimo rimane una qualificazione tecnico-giuridica, che si ricava dai titoli edilizi esistenti, secondo i criteri fissati dalla legge.
La sentenza sottolinea come gli obblighi attestativi espressamente previsti dall’ordinamento riguardino ambiti ben delimitati, come la certificazione di destinazione urbanistica ex art. 30 del d.P.R. n. 380/2001, che ha natura dichiarativa e funzione tipizzata.
In questo senso, il giudice chiarisce che la cosiddetta
certificazione dello stato legittimo non
costituisce un atto dell’amministrazione, ma un
documento formale rilasciato da un tecnico
abilitato, privo di valore vincolante erga
omnes.
Il Collegio richiama, coerentemente, anche l’art. 34-bis,
comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, che attribuisce al
tecnico abilitato – e non al Comune – la responsabilità
della dichiarazione delle tolleranze ai fini
dell’attestazione dello stato legittimo.
Il TAR osserva, inoltre, che nel caso di specie non risultava alcuna contestazione dei titoli edilizi in essere, né l’avvio di procedimenti repressivi. Di conseguenza, il richiamo al vincolo paesaggistico non poteva tradursi, per via indiretta, in un obbligo dell’amministrazione di certificare lo stato legittimo degli immobili.
Silenzio amministrativo e obbligo di provvedere
Una volta esclusa la sussistenza di un obbligo attestativo, il TAR ha coerentemente respinto anche la domanda proposta ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. L’azione avverso il silenzio, infatti, presuppone l’esistenza di un potere-dovere di provvedere, che nel caso di specie non era rinvenibile.
In assenza di una norma che imponga al Comune di pronunciarsi sull’istanza di attestazione dello stato legittimo, non può configurarsi alcun silenzio illegittimo, anche a voler prescindere dal fatto che una risposta, nella sostanza, era comunque intervenuta.
Peraltro, non è nemmeno sostenibile che l’Amministrazione non abbia riscontrato l’istanza presentata dal privato. La ricorrente si era rivolta a due diversi settori comunali e, nell’ambito dell’ordinaria gestione organizzativa, l’Ente aveva trasmesso un’unica risposta, ritenuta idonea a soddisfare l’obbligo di riscontro.
Conclusioni operative
In conclusione, il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo legittima la posizione dell’amministrazione e chiarendo che non esiste un obbligo del Comune di certificare lo stato legittimo di un immobile su istanza del privato.
La decisione assume rilievo perché ribadisce che lo stato legittimo non è un atto amministrativo autonomo, ma una qualificazione tecnico-giuridica che si ricava dai titoli edilizi, secondo i criteri dettati dall’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001.
Proprio per questo, lo stato legittimo non può trasformarsi in una certificazione generale di regolarità edilizia, né in uno strumento di validazione ex post dell’intera storia dell’immobile.
Resta, dunque, fermo che l’onere della ricostruzione dello stato legittimo grava sul privato e sul tecnico incaricato, mentre all’amministrazione non può essere attribuito un ruolo attestativo che l’ordinamento non le riconosce.
Documenti Allegati
Sentenza