Superficie utile, volumi e compatibilità paesaggistica postuma: la sentenza del Consiglio di Stato

Quadro normativo di riferimento

Per comprendere appieno la portata della decisione è necessario soffermarsi sul quadro normativo, che qui assume un ruolo centrale.

L’art. 167, commi 4 e 5, del Codice dei beni culturali disciplina l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica. Si tratta di un istituto strutturalmente “selettivo”: il legislatore ne consente l’attivazione solo per interventi di minore consistenza, escludendola espressamente nei casi in cui i lavori abbiano comportato la creazione o l’aumento di superfici utili o volumi.

Questo significa che il procedimento è costruito su una soglia preliminare. Prima ancora di valutare l’impatto paesaggistico dell’opera, l’amministrazione deve verificare se l’istanza sia ammissibile. In presenza di un incremento reale di volumi o superfici utili, la verifica postuma non può neppure iniziare.

Diversa, ma strettamente collegata, è la disciplina del permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 del d.P.R. 380/2001. In area vincolata, la sanatoria edilizia non può prescindere dal previo esito favorevole della verifica paesaggistica: se il parere è negativo o viene negato l’accesso al procedimento, anche il titolo edilizio è destinato a cadere.

Su questo impianto si innesta oggi l’art. 36-bis del Testo Unico Edilizia. Il comma 4 introduce un elemento di discontinuità significativa: prevede infatti che il parere paesaggistico venga richiesto anche nei casi di creazione o aumento di superfici utili o volumi, superando la logica della soglia invalicabile e costruendo un percorso procedimentale autonomo, con termini perentori e meccanismi di silenzio-assenso.

Principi espressi dalla sentenza

Il primo principio ribadito dai giudici di Palazzo Spada è la natura bifasica del procedimento ex art. 167.
L’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica si articola infatti in due momenti distinti:

• una fase iniziale di ammissibilità, in cui si verifica l’assenza di incrementi di volumi e superfici utili;
• una fase successiva di merito, in cui si valuta la concreta coerenza dell’opera con il contesto paesaggistico.

Il nodo centrale della decisione riguarda il significato da attribuire alle nozioni di “superficie utile” e “volume”.
Il Consiglio di Stato ha riaffermato un orientamento ormai consolidato: si tratta di concetti tecnici che devono essere interpretati secondo la disciplina urbanistico-edilizia, poiché il Codice dei beni culturali non fornisce definizioni autonome.

Da qui discende il passaggio forse più rilevante della sentenza. La superficie utile è una nozione oggettiva e funzionale: non muta se non mutano la consistenza volumetrica e/o la funzione dell’ambiente.
Il fatto che un volume prima occulto diventi visibile all’esterno non è sufficiente, di per sé, a integrare un incremento, a meno che non vi sia contemporaneamente un aumento di altezza vietato dallo strumento urbanistico.

Nel caso concreto, la porzione di fabbricato divenuta visibile era destinata a garage/cantina. Metratura, cubatura complessiva e destinazione d’uso erano rimaste invariate.
Anche volendo ragionare in astratto sulla rilevanza della visibilità, si sarebbe comunque rimasti al di fuori della nozione di superficie utile, trattandosi di spazi accessori.

Infine, il Consiglio di Stato ha chiarito un aspetto spesso frainteso: l’annullamento del diniego non equivale ad un riconoscimento della compatibilità paesaggistica.
Significa soltanto che l’amministrazione dovrà svolgere quella valutazione che aveva omesso, entrando nel merito del rapporto tra opera e paesaggio.

Analisi tecnica

La sentenza ha il merito di riportare il procedimento ex art. 167 entro i suoi binari naturali.

Se l’amministrazione utilizza la nozione di incremento in modo estensivo, facendovi rientrare anche la sola emersione visiva di volumi già esistenti, il rischio è quello di svuotare la struttura bifasica del procedimento.
La compatibilità paesaggistica non viene più valutata: viene esclusa in partenza.

Il Consiglio di Stato, invece, ricolloca correttamente il tema della percezione visiva nella fase di merito.
È lì che l’autorità deve valutare se l’opera, pur senza incremento di consistenza, alteri o meno l’equilibrio paesaggistico del luogo, ma non può farlo anticipando il giudizio attraverso una lettura impropria delle nozioni edilizie.

Resta ferma, tuttavia, un’altra indicazione importante: gli interventi non possono essere analizzati in modo atomistico.
Quando più opere sono funzionalmente collegate ad un intervento unitario – come lo sbancamento del terreno che modifica il rapporto tra edificio e piano di campagna – la valutazione tende legittimamente a ricomporsi in chiave complessiva, anche ai fini dell’applicazione del d.P.R. n. 31/2017.

Conclusioni operative

In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, annullando il diniego di compatibilità paesaggistica postuma e il conseguente diniego di permesso di costruire in sanatoria, con obbligo di riesercizio del potere da parte delle amministrazioni competenti.

Sul piano operativo, il messaggio che emerge è piuttosto netto:

• nell’ambito dell’art. 167, l’incremento che rileva è quello reale e sostanziale, non quello meramente percettivo;
• la superficie utile resta una nozione tecnica, legata a consistenza e funzione, e non si dilata solo perché un volume diventa visibile;
• se l’istanza è ammissibile, l’amministrazione deve entrare nel merito della compatibilità paesaggistica e motivare in modo puntuale;
• la lettura unitaria degli interventi prevale su tentativi di frammentazione difensiva;
• con l’art. 36-bis, comma 4, il legislatore ha aperto un percorso diverso, in cui anche l’aumento di volumi e superfici non impedisce l’attivazione del procedimento paesaggistico, spostando il baricentro dalla preclusione alla valutazione.

È su questo doppio binario – art. 167 da un lato, art. 36-bis dall’altro – che oggi si gioca gran parte della pratica applicativa in materia di sanatorie e paesaggio.