Permesso di costruire e decorso dei termini: il valore del silenzio secondo il Consiglio di Stato

Quadro normativo di riferimento

Per comprendere la decisione dei giudici di Palazzo Spada è opportuno circoscrivere il quadro normativo di riferimento. Il punto di partenza non può che essere l’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). La norma stabilisce che, decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo sulla domanda di permesso di costruire, si intende formato il silenzio-assenso, in mancanza di un motivato diniego.

Questa disposizione non è isolata, ma si colloca all’interno del sistema delineato dalla legge n. 241/1990. In particolare:

• l’art. 2, al comma 1 impone all’amministrazione l’obbligo di concludere il procedimento nei termini stabiliti e al comma 8-bis sancisce l’inefficacia dei provvedimenti adottati tardivamente, fatta salva la possibilità di esercitare l’autotutela;
• l’art. 20 attribuisce al silenzio-assenso un valore provvedimentale, quando espressamente previsto.

Il dato centrale è che il legislatore ha voluto attribuire al tempo un significato giuridico preciso. Il decorso dei termini non è un mero disallineamento organizzativo, ma incide direttamente sulla titolarità e sull’esercizio del potere amministrativo.

I principi affermati dal Consiglio di Stato

Circoscritto il quadro normativo, passiamo ai chiarimenti forniti dal Consiglio di Stato. Il primo riguarda proprio la formazione del silenzio-assenso. Secondo il Collegio, una volta decorso il termine procedimentale senza l’adozione di un diniego espresso, il titolo edilizio si perfeziona, anche se l’istanza non risulta conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia.

Pretendere che il silenzio produca effetti solo in presenza della conformità sostanziale dell’intervento significherebbe sottrarre il titolo tacito alla disciplina generale dell’annullabilità e svuotare l’istituto della sua funzione di semplificazione. In questo modo, il silenzio-assenso diventerebbe un titolo “condizionato”, sempre esposto al rischio di disconoscimento, in aperto contrasto con la ratio della norma.

Un secondo passaggio centrale riguarda il ruolo del preavviso di rigetto. La comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis della legge n. 241/1990 ha natura endoprocedimentale e non conclude il procedimento. Non può, quindi, essere equiparata a un diniego e non è idonea, di per sé, a impedire la formazione del silenzio-assenso.

Il Consiglio di Stato chiarisce inoltre che eventuali interlocuzioni procedimentali non possono essere utilizzate per “allungare” implicitamente i termini, salvo i casi – del tutto peculiari – in cui il procedimento risulti effettivamente sospeso o scandito da integrazioni istruttorie formalizzate secondo legge.

Infine, il Collegio compie un’operazione di sistema di particolare rilievo, riconducendo il silenzio-assenso edilizio all’interno del paradigma generale della legge n. 241/1990. L’art. 20 del Testo Unico Edilizia è una declinazione settoriale del principio generale del silenzio-assenso e, come tale, rientra pienamente nella disciplina dell’inefficacia dei provvedimenti tardivi prevista dall’art. 2, comma 8-bis.

Analisi tecnica: scansioni procedimentali, collaborazione e consumo del potere

Per comprendere davvero quando e come si forma il silenzio-assenso nel procedimento di rilascio del permesso di costruire, non basta richiamare il comma 8 dell’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001. Occorre leggere l’intera disposizione come un meccanismo unitario, fondato su tempi certi, ruoli definiti e comportamenti procedimentali tipizzati.

Il procedimento non è lasciato alla discrezionalità organizzativa dell’amministrazione. Al contrario, è costruito su una sequenza rigida.

Entro sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza, il responsabile del procedimento deve curare l’istruttoria e formulare una proposta di provvedimento corredata da una relazione tecnica che qualifichi l’intervento sotto il profilo urbanistico-edilizio. È in questa fase che l’amministrazione è chiamata a svolgere tutte le verifiche di merito, comprese quelle sulla conformità del progetto.

Sempre all’interno di questo termine, il responsabile del procedimento può richiedere modifiche di modesta entità al progetto originario. Si tratta di un potere puntuale e circoscritto, che presuppone un’istruttoria già avanzata. La richiesta sospende il termine, ma solo fino all’esito della stessa, e impone al privato una risposta entro i tempi assegnati, seguita dall’integrazione documentale nei quindici giorni successivi.

Diversa è l’ipotesi disciplinata dal comma 5, che consente l’interruzione del termine una sola volta, ed esclusivamente entro trenta giorni dalla presentazione della domanda, per la richiesta motivata di documenti integrativi non già nella disponibilità dell’amministrazione. In questo caso il termine ricomincia a decorrere dalla ricezione della documentazione.

Questa distinzione è tutt’altro che formale. Il legislatore separa nettamente:

• le modifiche progettuali (comma 4),
• le integrazioni documentali (comma 5),
• e l’inerzia amministrativa.

Fuori da questi casi tipizzati, non esistono richieste “neutre” o interlocuzioni informali idonee a sospendere o interrompere il termine.

Chiusa la fase istruttoria, il procedimento entra nella sua fase conclusiva. Il provvedimento finale deve essere adottato entro trenta giorni dalla proposta del responsabile del procedimento. Anche in presenza di un preavviso di rigetto, il termine non viene azzerato: viene semplicemente rimodulato, restando comunque certo.

È su questo punto che la sentenza del Consiglio di Stato n. 7363/2025 assume un rilievo decisivo. Il Collegio chiarisce che il preavviso di rigetto è un atto endoprocedimentale, privo di efficacia conclusiva. Non è un diniego e non può essere utilizzato come strumento surrettizio per congelare il procedimento.

Solo in presenza di una istruttoria realmente articolata, caratterizzata da plurime interlocuzioni effettive, integrazioni richieste nei tempi di legge e un confronto sostanziale tra amministrazione e privato, il preavviso può assumere un significato diverso nel contesto procedimentale. Al di fuori di questi casi, il suo invio isolato, soprattutto a ridosso della scadenza dei termini, non impedisce la formazione del silenzio-assenso.

Un altro profilo centrale riguarda le integrazioni istruttorie inevase. Se le richieste non sono formulate nei tempi e con le modalità previste dall’art. 20, esse non possono essere invocate per sostenere che il procedimento non si sia concluso. Né possono essere inserite impropriamente nel preavviso di rigetto, riducendo illegittimamente i tempi di risposta del privato.

Il silenzio-assenso, dunque, non si forma in modo automatico e indiscriminato. Ma, allo stesso tempo, non può essere neutralizzato attraverso prassi dilatorie o atti atipici. Si forma quando:

• l’istanza è completa sotto il profilo soggettivo e documentale;
• l’amministrazione non esercita tempestivamente i poteri istruttori tipizzati;
• il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo decorre inutilmente.

Una volta formatosi, il silenzio-assenso produce un titolo edilizio a tutti gli effetti, non subordinato a una verifica postuma di conformità. Il potere ordinario dell’amministrazione si consuma. Resta solo il potere di autotutela, esercitabile nei limiti, nei tempi e alle condizioni rigorose previste dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990.

Il tempo, in questa prospettiva, non è una variabile organizzativa, ma una regola sostanziale del procedimento.

Conclusioni operative

La sentenza del Consiglio di Stato n. 7363/2025 consente di trarre alcune indicazioni operative molto chiare, soprattutto per i tecnici che assistono il privato nella fase di impostazione e gestione dell’istanza.

Il silenzio-assenso non è più un istituto “difensivo” o residuale. Oggi è uno strumento effettivamente utilizzabile, ma richiede una strategia procedimentale consapevole.

In primo luogo, l’istanza deve essere costruita in modo tecnicamente solido sin dall’origine. La legittimazione del richiedente, la completezza della cartografia, l’asseverazione di conformità urbanistica e l’allegazione di tutti gli atti di assenso necessari non sono profili secondari, ma presupposti essenziali per consentire al termine di decorrere senza interruzioni.

In secondo luogo, occorre prestare particolare attenzione alla gestione delle richieste istruttorie. Le integrazioni richieste fuori dai casi e dai tempi previsti dall’art. 20 non sospendono né interrompono il termine. Allo stesso modo, il preavviso di rigetto non può essere utilizzato per supplire a carenze istruttorie o per recuperare un potere ormai consumato.

Terzo punto: una volta decorso il termine, il titolo edilizio si forma. Il diniego tardivo è inefficace. L’amministrazione conserva strumenti di intervento, ma solo sul piano dell’autotutela, con oneri motivazionali elevati e termini stringenti (oggi ridotti a 6 mesi).

Infine, il tecnico deve sapere che il silenzio-assenso, proprio perché tacito, necessita spesso di essere reso visibile. L’attestazione del decorso dei termini prevista dal comma 8 dell’art. 20 TUE, o in alternativa il ricorso avverso il silenzio, diventano strumenti essenziali per consolidare l’affidamento e garantire la circolazione giuridica dell’immobile.

In conclusione, il silenzio-assenso non è un’anomalia del sistema, ma una conseguenza fisiologica dell’inerzia amministrativa. Governa il tempo chi governa il procedimento. E oggi, più che in passato, il tempo è diventato un fattore decisivo nel governo del territorio.