Inversione procedimentale: il TAR sull'accesso agli atti dopo l'aggiudicazione

Quando l’accesso agli atti può essere differito dopo l’aggiudicazione? Il TAR Sicilia chiarisce il ruolo dell’inversione procedimentale, dell’art. 35 del Codice e del rito ex art. 116 c.p.a.

di Redazione tecnica - 27/12/2025

Quando si parla di accesso agli atti nelle procedure di gara, l’istinto è quello di individuare nell’aggiudicazione il momento in cui la trasparenza diventa piena. Una sorta di linea di confine oltre cui tutto dovrebbe essere conoscibile, soprattutto per il concorrente che intende verificare la correttezza dell’esito della procedura o valutare l’opportunità di agire in giudizio.

Ma è davvero così? L’aggiudicazione coincide sempre con la definitiva chiusura del procedimento? Soprattutto, cosa accade quando la gara è stata gestita con l’inversione procedimentale e parte della documentazione amministrativa non è stata ancora esaminata dalla stazione appaltante?

Si tratta di una questione sicuramente rilevante quando la procedura ex art. 107, comma 3, del Codice Appalti spezza la sequenza tradizionale delle fasi di gara, rendendo sempre meno sovrapponibili il momento dell’aggiudicazione e quello della completa definizione delle posizioni dei concorrenti. Di fatto, quel che accade è che anche dopo l’aggiudicazione, l’istruttoria non può dirsi ancora del tutto esaurita.

È proprio in questo spazio “intermedio” che si colloca il problema affrontato dal TAR Sicilia con l’ordinanza del 21 novembre 2025, n. 2522: stabilire se, e in che misura, il diritto di accesso agli atti possa essere esercitato quando la gara è formalmente conclusa, ma il procedimento non ha ancora completato tutte le sue verifiche, e chiarire quale sia il corretto quadro normativo e processuale di riferimento per tutelare l’interesse conoscitivo del concorrente,

Accesso agli atti dopo l’aggiudicazione e inversione procedimentale: il chiarimento del TAR 

La controversia prende le mosse da una procedura aperta sopra soglia per l’affidamento di servizi di architettura e ingegneria, bandita da una stazione appaltante per un intervento di manutenzione straordinaria. La gara era stata impostata secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e gestita facendo ricorso al meccanismo dell’inversione procedimentale.

All’esito della valutazione delle offerte tecniche ed economiche, la commissione aveva formulato la graduatoria e individuato l’aggiudicatario. In questa fase, proprio in ragione dell’inversione procedimentale, la documentazione amministrativa dei concorrenti non collocati al primo posto non era stata ancora esaminata, rimanendo chiusa e sottratta a una valutazione istruttoria completa da parte della stazione appaltante.

Dopo l’aggiudicazione, uno dei concorrenti presentava istanza di accesso agli atti, chiedendo di poter esaminare la documentazione amministrativa degli altri partecipanti, ritenuta rilevante per valutare la legittimità dell’esito della gara e, in particolare, per verificare la corretta ammissione degli operatori meglio classificati.

La stazione appaltante, tuttavia, riscontrava l’istanza consentendo solo una ostensione parziale. L’accesso veniva negato o differito con riferimento alla documentazione amministrativa che non era stata ancora sottoposta a valutazione, richiamando espressamente il fatto che la procedura non aveva ancora esaurito tutte le proprie fasi istruttorie. A ciò si aggiungevano le opposizioni dei controinteressati, intervenute dopo l’aggiudicazione, con cui veniva chiesto di limitare l’accessibilità agli atti richiesti.

Il concorrente istante contestava tale impostazione, sostenendo che l’aggiudicazione avrebbe dovuto segnare il momento della piena conoscibilità degli atti di gara e che non vi fosse più spazio per un differimento dell’accesso. Secondo questa prospettazione, la vicenda avrebbe dovuto essere ricondotta alla disciplina speciale sull’accesso agli atti prevista dal Codice dei contratti pubblici.

La questione veniva quindi sottoposta al TAR, chiamato a chiarire se, in presenza di una gara gestita con inversione procedimentale, l’accesso alla documentazione amministrativa potesse essere legittimamente rinviato anche dopo l’aggiudicazione e quale fosse il corretto inquadramento normativo e processuale della tutela invocata.

Il quadro normativo

Il nodo centrale della vicenda sta nel modo in cui il nuovo Codice dei contratti pubblici ha ridisegnato la sequenza delle fasi di gara e come essa si colleghi alla procedura sull’accesso agli atti.

L’art. 107 del d.lgs. n. 36/2023 consente, con il comma 3, alle stazioni appaltanti di ricorrere all’inversione procedimentale, valutando prima le offerte e rinviando a un momento successivo l’esame della documentazione amministrativa. Questo assetto comporta che, anche dopo l’aggiudicazione, non tutta la documentazione dei concorrenti sia stata ancora aperta o valutata.

È in questo contesto che si colloca l’art. 35 del Codice. Il comma 3 prevede che il diritto di accesso possa essere differito quando riguarda documenti che non sono stati ancora esaminati dalla stazione appaltante e rispetto ai quali non si è completata la fase valutativa necessaria a definire in modo stabile la posizione dei concorrenti. Il legislatore, quindi, non assume l’aggiudicazione come spartiacque automatico tra segretezza e piena trasparenza, ma guarda allo stato effettivo del procedimento.

Sul piano processuale, il Codice prevede poi una disciplina speciale dell’accesso agli atti di gara all’art. 36, pensata per la fase fisiologica della procedura e per le esigenze di tutela immediata dei concorrenti. Diverso è il caso in cui l’istanza di accesso venga proposta dopo l’aggiudicazione e trovi riscontro in un diniego o in una ostensione parziale: in queste ipotesi viene in rilievo il rito generale di cui all’art. 116 del codice del processo amministrativo.

 

L'analisi del TAR

Il TAR Sicilia ha affrontato la questione partendo da un punto che, nella pratica, viene spesso dato per scontato: non ogni controversia sull’accesso agli atti di gara rientra automaticamente nel perimetro “speciale” del Codice dei contratti, solo perché gli atti richiesti provengono da una procedura di affidamento.

Nel caso esaminato, infatti, l’istanza di accesso era stata presentata dopo l’aggiudicazione e il problema non riguardava la fisiologica condivisione degli atti tra concorrenti nella fase immediatamente funzionale all’impugnazione dell’esito, ma una situazione diversa: ostensione omessa o parziale, determinata anche dalle opposizioni dei controinteressati, formulate a loro volta dopo l’aggiudicazione.

Da qui la prima conseguenza: questi casi si collocano fuori dal perimetro dell’art. 36, comma 4, del d.lgs. 36/2023 e rientrano invece nel campo di applicazione dell’art. 116 c.p.a., cioè nel rito ordinario in materia di accesso ai documenti amministrativi. In altre parole: la “specialità” del Codice non si estende in modo indifferenziato a ogni contenzioso sull’accesso, specie quando la dinamica è quella tipica del giudizio ex art. 116 (istanza, diniego/ostensione parziale, opposizioni, ricorso).

Per quanto riguarda il differimento dell’accesso alla documentazione amministrativa, il Collegio valorizza l’art. 35, comma 3, del Codice, affermando che il diritto di accesso alla documentazione amministrativa non ancora esaminata dalla stazione appaltante – e rispetto alla quale non si è ancora svolta quella fase valutativa necessaria a definire compiutamente la posizione dei concorrenti – deve intendersi differito fino all’esito di tale valutazione.

Posticipare l’accesso a questi documenti non è una scelta difensiva della stazione appaltante, ma una soluzione coerente con tre elementi:

  • l’interesse conoscitivo deve essere attuale e concreto;
  • la gara è un procedimento a formazione progressiva;
  • l’inversione procedimentale rende ancora più evidente questa scansione.

In sintesi, se la stazione appaltante non ha ancora esaminato quella documentazione, non si può pretendere un accesso pieno come se il procedimento fosse già definitivamente consolidato, perché esso diviene pienamente “maturo” solo dopo che la valutazione amministrativa è stata svolta, quando la posizione dei concorrenti assume una fisionomia completa e stabile.

Conclusioni

Il TAR ha ritenuto legittimo il differimento dell’accesso alla documentazione amministrativa non ancora esaminata dalla stazione appaltante e ha respinto l’istanza proposta dal concorrente, chiarendo che, in una procedura gestita con inversione procedimentale, l’aggiudicazione non coincide necessariamente con la definitiva chiusura della fase istruttoria.

È a partire da questo presupposto che il Collegio costruisce un ragionamento più ampio, che si muove lungo una linea di equilibrio che tiene insieme il diritto di accesso, le esigenze di difesa del concorrente e la struttura concreta delle procedure di gara nel nuovo Codice:

  • quando la documentazione amministrativa non è stata ancora valutata, l’interesse conoscitivo dell’istante non può dirsi pienamente attuale e l’accesso può essere rinviato senza che ciò si traduca in una compressione ingiustificata della trasparenza;
  • le controversie relative all’omessa o parziale ostensione degli atti, se insorte dopo l’aggiudicazione e a seguito delle opposizioni dei controinteressati, esulano dal perimetro dell’art. 36 del d.lgs. n. 36/2023 e devono essere ricondotte al rito ex art. 116 c.p.a., con conseguenze rilevanti in termini di strategia difensiva e di gestione delle istanze di accesso;
  • nelle gare impostate con inversione procedimentale, l’accesso agli atti non segue automaticamente l’aggiudicazione, ma il completamento delle valutazioni amministrative.

Solo una volta consolidata la posizione dei concorrenti, il diritto di accesso diventa pienamente esigibile, in coerenza con l’impianto del nuovo Codice dei contratti pubblici.

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