Rigenerazione urbana e condoni edilizi: cosa cambia con il “titolo conseguito” nel ddl Bilancio 2026
La modifica all’art. 5 del D.L. 70/2011 e il richiamo ai tre condoni. Dal “rilasciato o assentito” del Salva Casa al “rilasciato o conseguito”: effetti e letture operative
Può un edificio originariamente abusivo accedere agli interventi di rigenerazione urbana? È sufficiente un titolo in sanatoria? E, soprattutto, che differenza c’è – se c’è – tra un titolo “rilasciato”, uno “assentito” e uno “conseguito”?
Rigenerazione urbana: la proposta nel ddl di Bilancio 2026
Sono interrogativi tutt’altro che teorici, perché la modifica introdotta dall’art. 9-bis del ddl di Bilancio 2026 interviene su un passaggio chiave della disciplina statale della rigenerazione urbana, toccando temi che da anni alimentano incertezza applicativa e contenzioso.
L’art. 5, commi 9 e 10, del D.L. n. 70/2011 rappresenta da tempo il riferimento statale per le politiche di rigenerazione urbana, poi declinate dalle legislazioni regionali. La norma consente interventi incisivi sul patrimonio edilizio esistente – demolizione e ricostruzione, premialità volumetriche, modifiche di sagoma e, in alcuni casi, mutamenti di destinazione d’uso – ma pone un limite chiaro: sono esclusi gli edifici abusivi.
L’esclusione, però, non è assoluta. La stessa disposizione ammette gli edifici per i quali sia stato rilasciato un titolo abilitativo edilizio in sanatoria. Una formula che, sul piano giuridico, non presenta particolari ambiguità: un titolo in sanatoria è un titolo edilizio a tutti gli effetti, idoneo a legittimare l’immobile.
La vera novità non sta tanto in questa previsione, quanto nella specificazione aggiuntiva introdotta oggi dal ddl di Bilancio 2026. Dopo la parola "rilasciato" è stato inserito "o conseguito" e dopo le parole “in sanatoria”, il legislatore ha inserito l’inciso “anche ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269”.
Il nuovo comma 10, art. 5, del D.L. n. 70/2011 diventerebbe, dunque, il seguente:
“Gli interventi di cui al comma 9 non possono riferirsi ad edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad inedificabilità assoluta, con esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato o conseguito il titolo abilitativo edilizio in sanatoria, anche ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269”.
Una nuova formulazione che, in astratto, potrebbe apparire ridondante. I titoli rilasciati nell’ambito dei tre condoni edilizi sono già titoli edilizi veri e propri, e come tali pienamente idonei a fondare lo stato legittimo dell’immobile. Non vi sarebbe, quindi, bisogno di richiamarli espressamente.
Eppure, questa ridondanza non è casuale.
Una ridondanza “difensiva” alla luce della giurisprudenza
Sul tema, la giurisprudenza amministrativa non è sempre stata lineare. In più occasioni si sono registrate letture restrittive, soprattutto nei casi in cui i procedimenti di condono non si siano conclusi con un provvedimento espresso o presentino lacune documentali. In questi casi, il titolo in sanatoria è stato talvolta trattato come una legittimazione “debole”, con effetti limitati rispetto a quelli di un titolo ordinario.
È in questo contesto che la scelta del legislatore diventa comprensibile. La specificazione contenuta nel ddl di Bilancio 2026 sembra rispondere all’esigenza di chiudere preventivamente spazi interpretativi, chiarendo che i titoli “perfezionati” nell’ambito dei tre condoni edilizi non possono essere considerati titoli di serie B ai fini della rigenerazione urbana.
Non si tratta di ampliare l’ambito applicativo della norma, ma di blindarne l’interpretazione.
“Rilasciato”, “assentito”, “conseguito”: quando le parole fanno la differenza
Questo chiarimento si inserisce in un quadro più ampio, che riguarda il modo in cui il legislatore utilizza il lessico dei titoli edilizi. Il confronto con il Salva Casa è, da questo punto di vista, illuminante.
Nel comma 1-bis dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 – nella versione post Legge n. 105/2024 di conversione del D.L. n. 69/2024 (Salva Casa) – il legislatore aveva fatto riferimento al titolo “rilasciato o assentito”. Una formula che ha generato più problemi di quanti ne abbia risolti.
Il motivo è semplice: un titolo edilizio non è mai “assentito”. L’assenso è categoria propria degli atti endoprocedimentali – pareri, nulla osta, autorizzazioni settoriali – non del titolo edilizio in quanto tale. Un permesso di costruire è rilasciato oppure si forma per silenzio (silenzio-assenso). Una SCIA si forma per effetto della legge. Parlare di titolo “assentito” non individua una fattispecie giuridica riconoscibile e finisce per svuotare il concetto di contenuto tecnico.
Con la legge di Bilancio 2026, il legislatore cambia registro e parla di titolo “rilasciato o conseguito”. La differenza non è solo terminologica. “Conseguito” è un termine che ha un significato giuridico preciso: individua un titolo che si perfeziona anche in assenza di un provvedimento espresso, attraverso una fattispecie normativamente tipizzata.
È il caso dei condoni edilizi, ma anche, più in generale, di tutte le ipotesi in cui la legittimazione dell’intervento deriva dal decorso del tempo, dal pagamento dell’oblazione o dalla mancata adozione di un diniego.
Stato legittimo, sanatorie e rigenerazione urbana: il punto vero
Il richiamo ai titoli rilasciati o conseguiti in sanatoria si inserisce, del resto, in un sistema che già conosce una nozione ampia e strutturata di legittimazione edilizia. L’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001 non costruisce categorie gerarchiche di titoli, ma individua il titolo che ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa, quale che sia il procedimento attraverso cui tale effetto si è prodotto.
In questa logica, la distinzione tra titoli ordinari e titoli in sanatoria perde rilievo sul piano concettuale. Ciò che conta non è il “come”, ma il “se”: se l’immobile risulti o meno legittimato dall’ordinamento. E sotto questo profilo, i procedimenti di sanatoria – ordinari o straordinari – producono un effetto pienamente legittimante, non diverso, nella sua sostanza, da quello derivante da un titolo rilasciato in via ordinaria.
La precisazione introdotta dal ddl di Bilancio 2026 va quindi letta per ciò che è: non una deroga, non un’estensione, ma un chiarimento interpretativo rivolto a un ambito, quello della rigenerazione urbana, nel quale le incertezze applicative hanno spesso generato letture restrittive non sempre coerenti con l’impianto del Testo Unico Edilizia.
Conclusioni
La modifica proposta dal ddl di Bilancio 2026 non riscrive la disciplina della rigenerazione urbana e non introduce nuove ipotesi di sanatoria. Interviene, piuttosto, su un punto specifico, con l’obiettivo di ridurre ambiguità interpretative che, negli anni, hanno inciso in modo significativo sull’applicazione concreta della norma.
Il richiamo espresso ai titoli rilasciati o conseguiti ai sensi dei tre condoni edilizi non aggiunge nulla sul piano teorico, perché quei titoli sono già, da sempre, titoli edilizi pienamente legittimanti. L’effetto rilevante è invece sul piano applicativo, nella misura in cui si chiarisce che, una volta perfezionato il percorso di sanatoria, non è consentito degradare quel titolo a una legittimazione “imperfetta” solo perché maturata in un contesto straordinario o in assenza di un provvedimento espresso.
In questo quadro, non è secondaria la scelta lessicale compiuta dal legislatore. L’utilizzo del termine “conseguiti”, in luogo di espressioni ambigue come “assentiti”, segna un cambio di passo sul piano tecnico. “Conseguito” individua un risultato giuridico finale, maturato all’esito di una fattispecie normativamente tipizzata, e riconosce esplicitamente che la legittimazione edilizia può formarsi anche senza un atto espresso dell’amministrazione. È una scelta che restituisce coerenza al lessico dei titoli edilizi e che, se letta correttamente, si pone in continuità con l’impianto del Testo Unico Edilizia.
Resta però un profilo che impone cautela. L’intervento del legislatore riguarda una norma speciale, quella sulla rigenerazione urbana, e non la norma ordinaria sullo stato legittimo di cui all’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001. Se questa modifica dovesse essere interpretata in senso restrittivo, come se il riconoscimento dei titoli “conseguiti” valesse solo in quel contesto, il rischio sarebbe quello di introdurre, per via interpretativa, una differenziazione che il sistema non conosce.
In un’ottica sistemica, una simile lettura produrrebbe un risultato distorsivo: rafforzare una disciplina settoriale indebolendo la regola generale, con un bilancio complessivo nel quale l’effetto negativo rischierebbe di superare quello positivo. È per questo che la modifica va apprezzata nella sua finalità chiarificatrice, ma anche interpretata con coerenza, evitando che un intervento puntuale finisca per incrinare l’assetto complessivo del Testo Unico Edilizia.