Firma digitale e PEC: quando l’esclusione dalla procedura diventa illegittima
Il TAR Lombardia chiarisce quando la domanda inviata via PEC dal domicilio digitale è valida anche senza firma digitale e perché l’esclusione può essere illegittima
È davvero legittimo escludere un operatore economico da una procedura selettiva per il solo fatto che la domanda inviata tramite PEC registrata come domicilio digitale non sia stata sottoscritta con firma digitale? E fino a che punto la lex specialis può spingersi nel richiedere formalità ulteriori rispetto a quelle già previste dall’ordinamento, senza entrare in conflitto con le regole generali sull’amministrazione digitale?
Nel progressivo processo di digitalizzazione dei procedimenti amministrativi, la sottoscrizione degli atti è spesso terreno di attrito tra esigenze di certezza formale e principio di massima partecipazione.
Sul punto è intervenuto il TAR Lombardia con la sentenza del 16 dicembre 2025, n. 4213, chiarendo in che termini la trasmissione di una domanda tramite PEC dal domicilio digitale dell’operatore economico può rappresentare una modalità idonea a garantirne la validità, anche in assenza di firma digitale.
Firma digitale e PEC: il confine tra formalismo ed esclusione
La controversia trae origine da una procedura di manifestazione di interesse finalizzata alla stipula di contratti di scopo, rivolta a enti gestori accreditati. Un operatore economico aveva presentato la propria domanda utilizzando il modello predisposto dall’amministrazione, debitamente compilato e sottoscritto con firma autografa dal legale rappresentante.
La domanda era stata trasmessa a mezzo PEC, proveniente dall’indirizzo risultante iscritto in INI-PEC, quindi dal domicilio digitale dell’ente. Nonostante ciò, l’amministrazione procedente aveva dichiarato la domanda inammissibile, ritenendo imprescindibile la sottoscrizione con firma digitale, come previsto dall’Avviso.
Da qui l’impugnazione del provvedimento di esclusione, fondata sulla violazione della normativa in materia di amministrazione digitale, sull’omessa attivazione del soccorso istruttorio e, in via subordinata, sull’illegittimità della lex specialis nella parte in cui non consentiva alcuna forma di regolarizzazione.
Il quadro normativo di riferimento
Nella questione rileva l’applicazione dell’art. 38, comma 2, del d.P.R. n. 445/2000 il quale stabilisce che le istanze inviate per via telematica sono valide se effettuate secondo quanto previsto dall’art. 65 del Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD, d.Lgs. n. 82/2005). Quest’ultima disposizione individua più modalità alternative e tra loro equipollenti per la validità delle istanze presentate alla P.A.
Accanto alla firma digitale e alla firma autografa accompagnata dal documento di identità, il legislatore ha infatti previsto una terza opzione, di particolare rilievo operativo: la trasmissione dell’istanza dal domicilio digitale dell’istante, iscritto nei pubblici elenchi.
Si tratta di una previsione che non ha carattere residuale, ma che permette di attribuire alla provenienza qualificata del messaggio un valore equivalente alla sottoscrizione formale, quando consente di identificare con certezza il soggetto che manifesta la propria volontà.
L'analisi del TAR
Muovendo da questo quadro, il TAR ha ritenuto che la domanda presentata dall’operatore economico fosse giuridicamente valida e, in ogni caso, obbligatoriamente acquisibile dall’amministrazione.
Il Collegio ha chiarito che l’art. 65 del Codice dell’Amministrazione Digitale è norma di rango primario e, come tale, può eterointegrare la lex specialis, senza che ciò comporti alcuna disapplicazione della disciplina procedurale.
La procedura non può infatti introdurre requisiti formali tali da restringere l’ambito di applicazione di una disposizione che l’ordinamento riconosce come idonea a garantire la riconducibilità soggettiva dell’atto.
In questo senso, la digitalizzazione non può trasformarsi in una sequenza di adempimenti meramente selettivi, né in un “percorso a ostacoli” che finisce per comprimere il principio di massima partecipazione.
Il TAR ha inoltre respinto l’argomento secondo cui l’art. 65 CAD non sarebbe applicabile alle manifestazioni di volontà negoziale, ribadendo la portata generale delle norme sull’amministrazione digitale, applicabili anche alle procedure finalizzate alla stipula di contratti con la pubblica amministrazione.
Ciò che rileva, ai fini della validità della domanda, non è la forma in astratto, ma l’assenza di incertezza assoluta sulla provenienza e sull’imputabilità dell’atto. Elemento che, nel caso di specie, risultava escluso proprio grazie alla trasmissione dal domicilio digitale e alla sottoscrizione autografa del legale rappresentante.
Il ruolo del soccorso istruttorio
Anche a voler ipotizzare un margine di dubbio sulla modalità di sottoscrizione, il TAR osserva che l’amministrazione avrebbe comunque dovuto attivare il soccorso istruttorio.
La domanda proveniva da un indirizzo PEC censito in INI-PEC ed era firmata dal rappresentante dell’ente. In presenza di tali elementi, l’esclusione immediata si poneva in contrasto con i principi di collaborazione procedimentale e di proporzionalità, soprattutto in assenza di qualsiasi incertezza sostanziale.
Conclusioni
Il ricorso è stato quindi accolto, con annullamento dei provvedimenti di inammissibilità della domanda del’OE.
La trasmissione della domanda dal domicilio digitale costituisce quindi modalità pienamente idonea ai sensi dell’art. 65 del CAD, senza che la lex specialis possa introdurre formalismi che comprimano diritti riconosciuti da norme primarie. Ne deriva che l’esclusione per meri difetti formali non è giustificata quando la provenienza dell’atto è certa.
La digitalizzazione, in definitiva, è uno strumento di semplificazione che se viene utilizzata come criterio di esclusione automatica, si trasforma in un ostacolo alla libera partecipazione degli OE al mercato.
Documenti Allegati
Sentenza