Abusi edilizi e Sanatoria dinamica: come funziona l’art. 36-bis tra prescrizioni, silenzio-assenso e vincoli

L’art. 36-bis come istituto autonomo: dalla verifica all’azione

L’art. 36-bis si colloca su un piano completamente diverso rispetto all’accertamento di conformità ordinario. Non rappresenta una semplificazione dell’art. 36, ma un istituto autonomo, costruito su presupposti, finalità ed effetti distinti.

Qui la norma non fotografa l’abuso in un momento statico, ma avvia un procedimento di regolarizzazione, che si sviluppa nel tempo e che può condurre progressivamente alla ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile. La conformità non è più soltanto un dato da accertare ex post, ma un risultato da raggiungere attraverso un percorso istruttorio strutturato, che ammette interventi correttivi e adeguamenti nei limiti tracciati dalla norma.

In questo quadro si inserisce il tema della cosiddetta “doppia conformità leggera”, che costituisce uno degli elementi qualificanti dell’art. 36-bis. A differenza dell’art. 36, la verifica non è più rigidamente ancorata a una doppia conformità simmetrica e cristallizzata, ma consente di valutare la conformità dell’intervento in esito al procedimento, tenendo conto delle opere di adeguamento, delle rimozioni e delle misure prescritte. La conformità non viene più richiesta integralmente “a monte”, ma può essere costruita lungo il percorso, purché l’assetto finale dell’opera risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente.

È proprio questo cambio di prospettiva a spiegare molte delle difficoltà applicative emerse in questi mesi. L’art. 36-bis non è pensato per sostituire l’art. 36, ma per intercettare quelle situazioni in cui la rigidità della doppia conformità piena rende di fatto impraticabile la sanatoria ordinaria, pur in presenza di interventi che, se opportunamente adeguati, possono essere ricondotti a un quadro di legalità.

Sotto questo profilo, la sanatoria dinamica mostra una maggiore capacità di adattamento anche in contesti complessi, come gli interventi in zona sismica o in ambiti soggetti a vincolo paesaggistico, proprio perché consente di subordinare il titolo alla realizzazione di opere necessarie alla sicurezza o alla rimozione delle parti non sanabili. Ciò non significa, tuttavia, che l’art. 36-bis operi in deroga ai regimi di tutela: la compatibilità paesaggistica resta governata dall’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004 e i profili strutturali continuano a richiedere il rispetto della normativa tecnica di settore. Il procedimento è più flessibile, ma non elusivo.

Un ulteriore elemento qualificante riguarda la legittimazione soggettiva del procedimento. L’art. 36-bis può essere attivato dallo Sportello Unico nell’ambito dell’istruttoria, ma può essere proposto anche dal privato, che assume un ruolo attivo nella definizione del percorso di regolarizzazione. Su questo punto è intervenuta in modo chiaro la giustizia amministrativa: il TAR Campania, con la sentenza n. 1305/2025, ha precisato che la sanatoria dinamica non costituisce un rimedio residuale rimesso all’iniziativa dell’amministrazione, ma un procedimento autonomo che può essere avviato anche su impulso del privato, attraverso la presentazione di un progetto di regolarizzazione comprensivo delle opere necessarie a conseguire la conformità finale, incluse – se del caso – la rimozione delle parti non sanabili. Il baricentro si sposta così dal singolo atto al procedimento, con conseguenze rilevanti sul piano tecnico, istruttorio e delle responsabilità professionali.

In questo quadro, anche il silenzio dell’amministrazione assume un significato diverso rispetto a quello che caratterizza l’accertamento di conformità ordinario. Nel procedimento ex art. 36-bis, il decorso dei termini non integra un silenzio-rigetto, ma può condurre alla formazione del titolo edilizio per effetto del tempo, secondo una logica procedimentale autonoma. Il silenzio non sostituisce l’istruttoria né sana ciò che è insanabile, ma opera come meccanismo di chiusura del procedimento quando risultano soddisfatti i presupposti sostanziali della sanatoria.

Il comma 2 dell’art. 36-bis: la sanatoria condizionata diventa regola procedimentale

Il cuore operativo dell’art. 36-bis è rappresentato dal comma 2. È qui che il legislatore compie una scelta netta, rompendo consapevolmente con l’impostazione dell’art. 36 e introducendo una logica procedimentale del tutto diversa.

La norma prevede espressamente che il permesso di costruire in sanatoria possa essere rilasciato subordinatamente alla preventiva attuazione, entro il termine assegnato dallo Sportello Unico, di specifici interventi edilizi, anche strutturali, necessari:

• ad assicurare l’osservanza della normativa tecnica di settore in materia di sicurezza;
• alla rimozione delle opere che non possono essere sanate.

Si tratta di un passaggio di grande rilievo sistemico. Ciò che nella sanatoria ordinaria era strutturalmente vietato – ossia condizionare il titolo a interventi successivi – diventa, nel nuovo modello, parte integrante del procedimento. La sanatoria non è più un titolo “tutto o nulla”, ma un titolo condizionato, che si perfeziona attraverso l’esecuzione di opere correttive finalizzate a rendere l’assetto finale dell’immobile conforme e sicuro.

È in questo quadro che la “doppia conformità leggera” trova la sua concreta declinazione: la conformità non è più richiesta integralmente a monte, ma viene valutata in esito al percorso, purché l’intervento finale rispetti la disciplina urbanistica ed edilizia vigente.

Sportello Unico e modulistica unica edilizia: dalla norma alla prassi

Questa impostazione non è rimasta confinata sul piano teorico, ma ha trovato una traduzione operativa particolarmente significativa nell’aggiornamento della modulistica unica edilizia.

Nei moduli relativi al permesso di costruire e alla SCIA è stata introdotta una sezione specificamente dedicata alla sanatoria ex art. 36-bis, che consente di attivare in modo esplicito il percorso procedimentale delineato dalla norma. La modulistica chiarisce, in modo inequivoco, che lo Sportello Unico può subordinare il rilascio del titolo alla realizzazione degli interventi necessari alla sicurezza e alla rimozione delle parti non sanabili, impostando trasparentemente le condizioni di efficacia del titolo sin dall’origine.

Non si tratta di un adeguamento meramente formale. La modulistica rende trasparente la natura condizionata del titolo, evitando equivoci sul valore delle prescrizioni e sulle condizioni di efficacia della sanatoria. Il procedimento viene così impostato in modo chiaro, con effetti rilevanti sia sul piano istruttorio, sia sul piano delle responsabilità.

Anche sotto il profilo delle condizioni proposte dal privato, la giurisprudenza ha confermato l’applicabilità pratica di questo modello. Il TAR Campania, con la citata sentenza n. 1305/2025, ha chiarito che il tecnico o il privato possono affiancare all’istanza di sanatoria un progetto di ripristino o modifica delle opere non sanabili, completo delle misure necessarie a conseguire la conformità finale: in tal senso, la conformità va valutata non sulla base dell’abuso originario, ma in esito al progetto di regolarizzazione allegato all’istanza, ivi inclusa la demolizione parziale o la modifica degli elementi non sanabili.

L’effetto è duplice:

• da un lato, si rafforza il ruolo dello Sportello Unico, chiamato a governare un’istruttoria più complessa e articolata;
• dall’altro, cresce la responsabilità del professionista, che deve valutare con attenzione la reale sanabilità dell’intervento, la necessità di opere correttive e la coerenza complessiva del percorso di regolarizzazione proposto.

Il valore del silenzio nel procedimento di sanatoria dinamica

All’interno del nuovo assetto delineato dall’art. 36-bis, il silenzio dell’amministrazione non è più un fatto neutro né un semplice indice di inerzia procedimentale, ma un evento giuridicamente produttivo di effetti, espressamente tipizzato dal legislatore.

Il comma 6 dell’art. 36-bis segna, sotto questo profilo, una netta discontinuità rispetto all’accertamento di conformità ordinario: decorso inutilmente il termine di 45 giorni per il permesso di costruire in sanatoria, ovvero quello di 30 giorni per la SCIA in sanatoria, la richiesta si intende accolta, con formazione del titolo edilizio per silenzio-assenso ex art. 36-bis. Il tempo non accompagna più il procedimento, ma lo governa.

Come chiarito dal TAR Campania con la sentenza n. 7706 del 27 novembre 2025, il silenzio-assenso previsto dall’art. 36-bis non è un silenzio attenuato o presuntivo, né può essere neutralizzato da atti endoprocedimentali privi di effetti conclusivi. Preavvisi di rigetto, richieste istruttorie generiche o valutazioni interne non seguite da un provvedimento espresso e motivato non impediscono la formazione del titolo edilizio per decorso del termine.

Ne deriva che, una volta spirato il termine previsto dalla legge senza un provvedimento espresso di diniego, il titolo edilizio si considera formato, con effetti immediati sul piano giuridico. Eventuali profili di illegittimità non incidono sulla formazione del titolo, ma possono essere fatti valere solo attraverso l’esercizio dei poteri di autotutela, nei limiti e nei termini previsti dall’ordinamento.

In questo senso, il silenzio-assenso ex art. 36-bis non rappresenta una semplificazione impropria, ma uno strumento volto a imporre tempi certi e responsabilità chiare all’amministrazione, superando definitivamente le prassi dilatorie che, nella sanatoria ordinaria, avevano spesso trasformato il silenzio in una forma di rigetto implicito e permanente.

Variazioni essenziali e aree vincolate: i limiti (e le condizioni) del modello dinamico

Un profilo particolarmente delicato nel contesto della sanatoria edilizia dinamica riguarda le variazioni essenziali realizzate in area vincolata. L’art. 36-bis ha ampliato l’ambito oggettivo della regolarizzazione, includendo tra le ipotesi potenzialmente sanabili anche interventi che, in passato, sarebbero stati automaticamente esclusi. Tuttavia, tale ampliamento non si traduce in una compressione dei regimi di tutela, ma impone una lettura integrata tra disciplina edilizia e disciplina paesaggistica.

Sotto questo profilo, la sentenza del Consiglio di Stato n. 9428/2025 segna un passaggio importante, perché supera gli automatismi del previgente art. 32, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 — che qualificava ogni variazione essenziale in area vincolata come abuso totale — e richiama la necessità di una valutazione concreta della vicenda, coerente con l’abrogazione di tali automatismi operata dal decreto Salva Casa. La variazione essenziale, dunque, non è più automaticamente ostativa alla sanatoria, ma deve essere valutata nel contesto specifico dell’intervento e del vincolo.

È proprio in questo quadro che assume un rilievo decisivo il comma 4 dell’art. 36-bis, che introduce una disciplina speciale e derogatoria rispetto al regime ordinario della compatibilità paesaggistica di cui all’art. 167, comma 4, del D.Lgs. n. 42/2004. Come noto, quest’ultima disposizione esclude, in via generale, la possibilità di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica per gli interventi che abbiano comportato la creazione di superfici utili o volumi, ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati.

Il legislatore del Salva Casa compie qui una scelta di consapevole (?) discontinuità. Il comma 4 dell’art. 36-bis consente infatti di attivare il procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica anche in presenza di interventi che abbiano determinato incrementi volumetrici o di superficie, superando espressamente i limiti applicativi del citato art. 167, comma 4. La compatibilità paesaggistica non viene più esclusa in via automatica per ragioni tipologiche, ma diventa oggetto di una valutazione sostanziale, inserita all’interno di un procedimento tipizzato.

La norma disciplina puntualmente anche il procedimento: il dirigente o responsabile dell’ufficio richiede il parere vincolante dell’autorità preposta alla gestione del vincolo, con il coinvolgimento della soprintendenza, fissando termini perentori (novanta e centottanta giorni). Decorso inutilmente tale termine, si forma il silenzio-assenso anche sul piano paesaggistico, consentendo all’amministrazione procedente di provvedere autonomamente.

Ne deriva che, nel modello delineato dall’art. 36-bis, il vincolo paesaggistico non viene eluso, ma ricondotto entro un procedimento speciale, che deroga consapevolmente alla disciplina ordinaria dell’art. 167 del Codice dei beni culturali, senza trasformarsi in una sanatoria automatica. La compatibilità paesaggistica resta una condizione sostanziale imprescindibile, ma non opera più come limite aprioristico e insuperabile, bensì come esito di una valutazione espressa o tacita, nei tempi e con le modalità stabilite dalla legge.

Conclusioni

Alla luce di quanto emerso, l’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 va letto per quello che è: non una scorciatoia, né una sanatoria generalizzata, ma un procedimento complesso, costruito su una logica profondamente diversa rispetto all’accertamento di conformità ordinario.

La sanatoria edilizia dinamica amplia gli strumenti a disposizione dell’amministrazione e dei privati, ma lo fa spostando il baricentro sul procedimento, sulla qualità dell’istruttoria, sulla definizione puntuale delle condizioni e sulla responsabilità tecnica delle scelte progettuali. È un modello che ammette adattamenti e correzioni, ma che non rinuncia ai presupposti sostanziali della legalità edilizia, della sicurezza e della tutela del territorio.

Proprio per questo, l’art. 36-bis richiede un cambio di approccio: non può essere applicato in modo automatico né ridotto a una mera alternativa “più semplice” all’art. 36. Al contrario, impone una lettura sistemica delle norme, un uso consapevole degli strumenti procedimentali e una particolare attenzione ai contesti sensibili, come le aree vincolate o gli interventi strutturalmente rilevanti.

A oltre un anno dall’entrata in vigore del Salva Casa, è ormai evidente che la sfida non è tanto individuare nuove categorie di sanatoria, quanto governare correttamente i percorsi di regolarizzazione, evitando che un istituto pensato per dare ordine e certezza venga piegato a letture semplificatrici o difensive. È su questo terreno, più che su quello delle etichette, che si giocherà la reale tenuta applicativa del nuovo art. 36-bis.