Distributori automatici enti pubblici: concessione di servizi o comodato?
Il MIT (parere n. 3929/2025) chiarisce che il contratto di vending è una concessione di servizi e si applica l’art. 187 del Codice dei contratti
Di fronte a fattispecie apparentemente “minori”, come l’installazione di distributori automatici di alimenti e bevande per il personale interno di un ente pubblico, è davvero necessario attivare una procedura di concessione ai sensi del Codice dei contratti pubblici? È possibile ricorrere a istituti più semplici, come il comodato d’uso di spazi, senza violare i principi di concorrenza e di accesso al mercato? E fino a che punto il principio del risultato può essere invocato per alleggerire gli oneri procedurali?
Distributori automatici enti pubblici: il parere del MIT
Sono interrogativi tutt’altro che teorici, che emergono con una certa frequenza nella pratica quotidiana delle amministrazioni e che trovano una risposta netta nel parere n. 3929 dell’11 dicembre 2025 fornito dal Supporto giuridico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT), dedicato ai contratti di vending per la fornitura di alimenti e bevande all’interno delle sedi pubbliche.
La questione nasce in un contesto molto circoscritto: un ente intende installare distributori automatici a servizio esclusivo dei propri dipendenti (circa quaranta), collocati in un’area interna poco visibile e con un numero del tutto marginale di utenti esterni. I ricavi stimati per l’impresa di vending sono estremamente contenuti, oscillando tra 1.000 e 1.600 euro annui.
Proprio l’esiguità del valore economico aveva indotto l’ente a interrogarsi sulla possibilità di evitare la qualificazione del rapporto come concessione di servizi, ipotizzando il ricorso a un comodato d’uso di spazi o ad altri istituti alternativi. Sullo sfondo, il timore era quello di dover attivare una procedura percepita come sproporzionata rispetto all’oggetto del contratto, con richiamo espresso ai principi del risultato, della semplificazione, della fiducia e dell’accesso al mercato.
Quadro normativo di riferimento
Per comprendere appieno la risposta del MIT è necessario partire dal quadro normativo.
L’art. 187 del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) disciplina in modo specifico i contratti di concessione di importo inferiore alla soglia europea, prevedendo, al comma 1, la possibilità per l’ente concedente di ricorrere a una procedura negoziata senza pubblicazione di bando, previa consultazione – ove esistenti – di almeno dieci operatori economici, nel rispetto del criterio di rotazione. La norma configura una disciplina autonoma, distinta da quella degli appalti, e non richiama l’affidamento diretto.
Accanto a questa disposizione, assume un ruolo centrale l’art. 3 del Codice, che disciplina il principio dell’accesso al mercato. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti sono tenuti a favorire l’accesso degli operatori economici nel rispetto dei principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità.
La lettura combinata di queste due norme chiarisce un punto essenziale: il legislatore ha già operato a monte un bilanciamento tra esigenze di semplificazione e tutela del mercato, individuando per le concessioni sotto soglia uno strumento procedurale più snello, ma comunque fondato su un confronto concorrenziale minimo.
È su questo impianto che si innesta il ragionamento del MIT.
La risposta del MIT: non è concessione di spazio, ma concessione di servizi
Alla luce del quadro normativo, la risposta del Ministero è lineare. Il contratto prospettato non può essere ricondotto alla concessione di spazio pubblico, istituto che risponde a logiche del tutto diverse e che non è compatibile con l’esigenza di garantire ai dipendenti dell’ente la disponibilità di alimenti e bevande.
Secondo il MIT, la fattispecie integra a tutti gli effetti una concessione di servizi: l’operatore economico gestisce il servizio di vending assumendosi il rischio operativo e remunerandosi attraverso i ricavi derivanti dalle vendite. Questo elemento causale è dirimente e non può essere aggirato attraverso una diversa qualificazione formale del rapporto.
In questo passaggio il parere è particolarmente chiaro anche sul piano dei principi. Il principio del risultato e quello della fiducia non rilevano ai fini della qualificazione giuridica del contratto e non possono essere invocati per giustificare il ricorso a istituti alternativi. Al contrario, è proprio il principio di accesso al mercato a risultare decisivo: l’utilizzo di un comodato di spazi determinerebbe una deviazione dalla corretta applicazione dell’art. 3 del Codice, eludendo le garanzie minime di concorrenza.
Accesso al mercato e risultato: un equilibrio già scritto nel Codice
Il parere si colloca coerentemente nel solco dell’impostazione del nuovo Codice, che non contrappone il principio del risultato a quello dell’accesso al mercato, ma li considera tra loro funzionalmente integrati.
Come chiarito anche dalla dottrina richiamata nel commento al Codice dei contratti edito da Grafill, l’accesso al mercato non tutela una concorrenza fine a sé stessa, ma una concorrenza strumentale al miglior risultato possibile. Non a caso, l’art. 3 precisa che tale accesso deve essere favorito “secondo le modalità indicate dal Codice”, modalità che includono, per le concessioni sotto soglia, proprio l’art. 187.
In altri termini, la semplificazione non passa attraverso forzature qualificatorie, ma attraverso l’utilizzo corretto degli strumenti già predisposti dal legislatore.
Affidamento diretto e istituti alternativi: cosa resta escluso
Dal parere emerge anche un chiarimento implicito ma rilevante sul piano operativo. Per le concessioni, non è consentito il ricorso all’affidamento diretto, neppure quando il valore economico è molto basso. L’art. 50 del Codice, infatti, riguarda gli appalti di servizi e forniture e si riferisce alle stazioni appaltanti, mentre l’art. 187 detta una disciplina speciale per gli enti concedenti.
Ne consegue che:
- il comodato d’uso di spazi non è utilizzabile quando la causa del contratto è la gestione di un servizio remunerato dal mercato;
- l’affidamento diretto resta precluso per le concessioni, anche sotto soglia;
- l’unica via coerente con il Codice è l’applicazione dell’art. 187, con procedura negoziata senza bando.
Conclusioni operative
Il parere del MIT conferma una linea interpretativa chiara, destinata a incidere sulla prassi di molti enti: il servizio di vending interno configura una concessione di servizi, anche in presenza di ricavi minimi e di un’utenza limitata.
Da ciò discende che:
- va applicata la disciplina dell’art. 187 del d.lgs. 36/2023;
- è ammessa una procedura semplificata, ma non informale;
- non sono legittimi schemi contrattuali alternativi utilizzati per aggirare il confronto concorrenziale;
- il principio del risultato non può essere invocato per sovvertire la qualificazione giuridica del rapporto.
Ancora una volta, il Codice mostra come la semplificazione non coincida con l’elusione delle regole, ma con la loro applicazione proporzionata e consapevole, anche – e soprattutto – nei casi di minore impatto economico.