Appalti sotto soglia: luci e ombre nella Legge di Bilancio 2026

La disciplina vigente

Per comprendere la portata della riforma, vanno premessi brevi cenni sulla disciplina vigente che trova la sua fonte nel D.M. 10.10.2024, con il quale - a seguito dell’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici - il legislatore ha adeguato il principio contabile 4/2 alle nuove norme sulla programmazione e l’affidamento dei contratti di lavori pubblici per garantire, come più volte auspicato dalla Corte dei conti, un effettivo allineamento del ciclo tecnico realizzativo (art. 21 nuovo codice) con quello finanziario, sul presupposto che la corretta contabilizzazione delle operazioni di natura gestionale, amministrativa e contrattuale, costituisce la condizione abilitante per garantire la tempestività della provvista finanziaria in funzione del risultato che si intende raggiungere con il progetto, anche nell’ottica della riduzione dei tempi di pagamento delle transazioni finanziarie generate dall’investimento, assicurando il rispetto dei tempi europei di pagamento ed, in definitiva, il rispetto della riforma 1.11 del PNRR.

Il novellato par. 5.3.14 del principio contabile 4/2 conferma che i lavori di importo inferiore ad € 150.000 sono iscritti al titolo II della spesa del bilancio senza che sia richiesto il previo inserimento nel programma triennale dei lavori pubblici. Di contro, per i lavori di importo pari o superiore a tale importo (a prescindere dalla soglia eurounitaria di cui all’art. 14), il principio afferma che “l’inserimento nel programma triennale dei lavori pubblici…consente l’iscrizione nel titolo II della spesa del bilancio di previsione”. Quindi, in base alla disciplina anteriore alla legge di bilancio 2026, per gli interventi di importo superiore a 150.000 euro lo stanziamento in bilancio di somme finalizzate a realizzare opere pubbliche è subordinato all’inserimento dell’opera nel programma triennale dei lavori pubblici: l’allineamento dei due cicli parte sin dalla fase della programmazione. Tale disposizione non risulta innovata dalla novella in commento.

In merito alla seconda fase del ciclo, quella di progettazione, il principio contabile prevede che l’ente possa sostenere le relative spese anche prima dell’inserimento nel bilancio dello stanziamento riguardante l’opera cui la progettazione si riferisce, ma in tal caso la contabilizzazione di tale spesa al titolo II presuppone che il DUP “individui in modo specifico l’investimento a cui la spesa di progettazione è destinata, prevedendone altresì le necessarie forme di finanziamento”. Sul punto, ad avviso dello scrivente, resta di grande attualità quanto chiarito nel pregevole parere della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, n.270/2021, che richiama il precedente parere n. 352/2019.

Con riguardo agli stanziamenti di spesa iscritti in bilancio per la realizzazione di lavori pubblici, il principio contabile dispone che essi “sono interamente prenotati a seguito dell’avvio del procedimento di spesa”. Tale atto è espressamente individuato nella determinazione a contrarre di cui all’ art. 17 del codice e art. 192 del Tuel (in Sicilia, il corretto riferimento è all’art. 56 della L. 142/90, come recepito con la l.r. 48/1991, modificato dall’art. 13 della l.r. 30/2000). Quindi, in materia di lavori pubblici l’adozione della determina a contrarre costituisce l’atto gestionale del ciclo tecnico realizzativo a fronte della cui adozione si deve procedere ad effettuare la prenotazione di spesa, implementando il ciclo finanziario (cfr. par. 5.4.11). L’impegno contabile delle risorse finanziarie prenotate (art. 183 e 191 Tuel) è effettuato, invece, a valle della procedura di affidamento a seguito della stipula dei contratti concernenti le successive fasi della progettazione o della realizzazione dell’opera.

Senza entrare nel merito di tecnicismi contabili, si mette in evidenza che - fuori dai casi in cui la copertura dell’investimento è costituita da risorse esigibili nel medesimo esercizio in cui sono esigibili le spese correlate (trasferimenti a rendicontazione)- nel bilancio di previsione è iscritto (programmato), sulla base del cronoprogramma dell’intero ciclo tecnico realizzativo (documento obbligatorio in assenza del quale il dirigente di ragioneria deve restituire gli atti non ammettendoli al visto), il FPV per le spese che non saranno esigibili nell’esercizio in cui è accertata l’entrata che le finanzia.

Regole per la corretta contabilizzazione

Il par. 5.4.9 del principio 4/2 disciplina, invece, le regole per la corretta contabilizzazione delle operazioni che alimentano l’avanzamento del ciclo tecnico, chiarendo che - una volta prenotato l’intero quadro economico con l’atto di avvio del ciclo realizzativo (determina a contrarre) - alla fine dell’esercizio è possibile conservare nel FPV tutte le somme prenotate a condizione che:

1. risulti sottoscritta una obbligazione giuridica vincolante avente ad oggetto l’acquisto di terreni, oppure espropri di aree o altre tipologie di attività espressamente previste e finanziate nel QTE;
2. ovvero, in assenza di tali impegni di spesa, che risulti formalmente avviata la procedura di affidamento del PFTE. Il principio prevede che per procedura formalmente avviata si intende la pubblicazione del bando o dell’avviso di procedura di gara, o di un avviso di preinformazione cui ha fatto seguito l’invito agli operatori a confermare interesse, ovvero la trasmissione agli operatori economici dell’invito a presentare offerte nel caso di cui all’art. 76 del codice.

Quindi, l’assunzione della determinazione a contrarre per l’affidamento dell’incarico di progettazione del PFTE costituisce il presupposto per prenotare l’intero QTE, ma la sua conservazione in sede di rendiconto (per evitare che le somme diventino economie e confluiscano in avanzo) necessita che la procedura di affidamento dell’incarico di progettazione risulti “formalmente avviata”, secondo una delle modalità indicate.

Il ciclo tecnico-realizzativo deve registrare una continuità nei termini previsti dalla norma, in quanto in assenza di aggiudicazione definitiva (id est: efficace) dell’appalto per l’incarico di progettazione del PFTE entro l’esercizio successivo a quello dell’avvio della procedura, le somme prenotate e conservate nel FPV confluiscono in avanzo.

Specifica il principio contabile: “negli esercizi successivi all’aggiudicazione definitiva [dell’incarico di progettazione del PFTE], la conservazione del fondo pluriennale vincolato è condizionata alla prosecuzione, senza soluzione di continuità, delle attività di progettazione riguardanti la realizzazione dell’opera”, specificando analiticamente le varie fasi per il prosieguo della fase di progettazione ( fino alla validazione del progetto da porre a base di gara: ricordiamo che a seguito del correttivo per i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria la gara può essere indetta anche sulla base di un PFTE, non essendo più necessario il progetto esecutivo).

Il principio contabile richiede, altresì, la continuità tra la fase di progettazione e quella di affidamento dei lavori, prevedendo che le risorse conservate nel FPV confluiscono in economia se le procedure di affidamento non sono state “formalmente avviate” entro l’esercizio successivo alla validazione del progetto posto a gara; in continuità, il principio prevede che l’ulteriore conservazione del FPV implica che entro l’esercizio successivo all’avvio della procedura di gara si addivenga all’aggiudicazione dei lavori.

L’impegno contabile, in coerenza con l’assetto della contabilità armonizzata, può essere assunto solo ogni qualvolta all’interno del ciclo tecnico-realizzativo sorga una obbligazione giuridicamente vincolante, e cioè si sottoscriva un contratto con uno specifico creditore (progettista, esecutore, ecc.), per un determinato importo, e con condizioni e tempi di esecuzione indicati nel cronoprogramma: non è a ciò sufficiente l’aggiudica efficace (cfr. Corte conti, sez. regionale di controllo per il Molise 17.12.2024, n.163). Fa eccezione all’obbligo di prenotazione che deve precedere la stipula del contratto, unico atto idoneo a vincolare le somme sul bilancio evitando che confluiscano in avanzo, solo l’ipotesi in cui il RUP decida di affidare i lavori con le modalità di cui all’art. 50, comma 1, lett. a) del codice e, cioè, tramite affidamento diretto. In tale ipotesi, nella quale il legislatore dispone che la determina a contrarre sia adottata nel rispetto di cui al comma 2 dell’art. 17, essendo insieme atto di avvio e chiusura del procedimento, il novellato principio contabile specifica che “gli stanziamenti di spesa sono immediatamente impegnati sulla base della decisione di contrarre o atto equivalente di cui all’art. 17, comma 2 del codice e, per gli enti locali, di cui all’art. 192 del Tuel”. Ne consegue che per i lavori di importo inferiore ad € 150.000 oggetto di affidamento diretto, in deroga alla regola generale, l’impegno contabile si assume prima ed indipendentemente dalla sottoscrizione del contratto, essendo all’uopo sufficiente il perfezionamento della determina di aggiudica semplificata. Inoltre, nel caso di esecuzione anticipata della prestazione (di progettazione o dei lavori), il principio contabile consente a prescindere dall’importo di assumere l’impegno contabile ex art 183 e 191 del Tuel sulla base dell’aggiudica efficace (prima della stipula del contratto), Infine, in materia di accordi quadro, invece, il principio ha chiarito che l’impegno di spesa si registra in occasione della stipula dei singoli contratti attuativi dell’accordo con imputazione agli esercizi in cui la spesa è esigibile.

La sunteggiata disciplina che consente di conservare nel FPV l’intero quadro economico dell’opera pubblica sulla base del mero atto di avvio del ciclo di progettazione (e, nel prosieguo, purché il ciclo tecnico sia avanzato almeno di una fase), si applicava esclusivamente ai lavori per i quali vige l’obbligo di inserimento nel programma triennale di cui all’art. 37 del codice, mentre i lavori di importo inferiore ad € 150.000 continuavano a seguire le regole generali del principio di competenza finanziaria potenziata, applicabili anche agli appalti di servizi e a tutte le spese correnti: per cui solo l’avvenuta formalizzazione dell’obbligazione giuridica per l’appalto di lavori consentiva di assumere l’impegno contabile, da gestire secondo le regole dell’esigibilità legate al cronoprogramma e alle sue possibili variazioni.

Le innovazioni

La norma in commento innova profondamente il sistema, in quanto introduce una differente disciplina per la costituzione ed il mantenimento del FPV per tutti i lavori pubblici di importo inferiore alla soglia eurounitaria, e non soltanto per i lavori di importo inferiore alla soglia di 150.000 euro che costituisce il limite a partire dal quale i lavori debbono essere inseriti nel programma triennale dei lavori pubblici. Certamente, l’effetto applicativo della novella ha un impatto immediato sui piccoli lavori che possono essere affidati ex art. 50, comma 1, lett. a) del codice, per i quali non era contemplata la formazione del FPV, se non con le regole ordinarie che si applicano in fase di riaccertamento dei residui ex art 3, comma 4, del d.lgs 118/2011 a seguito del perfezionamento dell’impegno contabile. Con l’entrata in vigore della novella, le regole sulla prenotazione ed il mantenimento delle risorse nel FPV si applicano anche ai lavori di importo inferiore a 150.000 euro, ma le nuove regole introducono un meccanismo diverso che disciplina la materia per tutti i contratti sotto soglia, affidati sulla base delle procedure di cui all’art. 50 del codice dei contratti, le quali risultano più stringenti ed operano in maniera diversa dalle vecchie regole che dal 1° gennaio 2026 continueranno ad applicarsi esclusivamente ai contratti sopra soglia, affidati secondo le procedure ordinarie.

In effetti, l’attenta lettura della novella induce ad una riflessione più approfondita e di sistema, che non può essere limitata ai positivi effetti dell’estensione della norme sul FPV ai contratti di importo inferiore a 150.000 euro; fermo restando l’accertamento delle risorse destinate alla realizzazione della spesa, il comma 660 della legge di bilancio 2026 prevede quale condizione per la costituzione del FPV nei contratti sotto soglia “il completamento della verifica del progetto di fattibilità tecnico-economica e l’affidamento formale della progettazione esecutiva”, con l’obbligo che nell’esercizio successivo risultino aggiudicati i lavori, per evitare che le risorse conservate nel FPV confluiscano nel risultato di amministrazione per essere nuovamente programmate dal consiglio comunale con l’applicazione al bilancio dell’avanzo (vincolato, destinato o libero). Non può non rilevarsi, pertanto, come la novella introduca una condizione più stringente per la formazione e il mantenimento del FPV relativo ai lavori sotto soglia rispetto alla previgente disciplina che si applicava a tutti i lavori (eccetto quelli non soggetti all’obbligo di inserimento nel programma triennale); per i lavori sotto soglia, infatti, la conservazione delle risorse nel FPV è condizionata al completamento della verifica del PFTE e all’affidamento della progettazione esecutiva entro la fine dell’esercizio finanziario, mentre prima (con disciplina oggi applicabile solo nel sopra soglia) sarebbe bastato, secondo una previsione introdotta nel 2019, un atto di mero avvio della procedura di affidamento dell’incarico di redazione del PFTE. Non può non sottolinearsi tale importante cambio di paradigma che, impattando su tutti i lavori sotto soglia ( che costituiscono la quasi totalità degli investimenti dei comuni e degli enti locali medio piccoli), impone maggiore efficienza nella gestione del ciclo di vita dei contratti, valorizzando il cronoprogramma quale cruscotto manageriale per garantire, nell’ottica del principio di risultato che informa tutte le più recenti riforme della pubblica amministrazione, la tempestiva attuazione delle fasi del ciclo tecnico, in quanto la conservazione del FPV nei contratti sotto soglia implica l’acquisizione e la verifica del PFTE e l’affidamento dell’incarico del progetto esecutivo entro l’esercizio di programmazione delle risorse e stanziamento, non essendo più sufficiente il mero conferimento dell’incarico per la redazione del PFTE. In quest’ottica, anche il controllo di gestione e quello successivo di regolarità amministrativa debbono essere riorientati per intercettare ritardi e inefficienze del ciclo tecnico che possono avere refluenze a valle sul ciclo finanziario, compromettendo la tempestiva realizzazione dell’intervento, obiettivo dichiarato della riforma.

Conclusioni

La nuova norma deve, tuttavia, essere letta anche in coerenza con il quadro normativo vigente in materia di progettazione dei lavori pubblici, per come emerge dall’art. 41 del codice e dell’allegato I.7, novellati dal d.lgs. 209/2024.

In primo luogo, deve chiarirsi che anche per le opere che non sono soggette all’obbligo di inserimento nel programma triennale dei lavori pubblici non può derogarsi al ciclo di vita disciplinato dall’art. 21 del codice che prevede, per tutti i contratti, una fase di programmazione che precede la necessaria fase di progettazione, cui seguono l’affidamento e l’esecuzione (queste ultime riferite sia alla progettazione che alle opere). Pur se non inserite nel programma triennale dei lavori pubblici, anche le opere di importo inferiore a 150.000 euro debbono essere previste nell’ambito del PEG e del PIAO, strumenti di programmazione operativa, coi quali l’organo di indirizzo politico affida ai dirigenti le risorse e i correlati obiettivi generali ed operativi da attuare. Inoltre, guardando alla fase di progettazione, l’art. 3 dell’allegato I.7 del codice impone per tutti i progetti di lavori pubblici la redazione, a cura del RUP, del Documento di indirizzo alla progettazione (DIP), senza il quale non risulta possibile avviare la progettazione dell’intervento, sia nel caso di progettazione esterna che in caso di progettazione interna. Il comma 1 dell’art. 3 dell’all. I.7 dispone, infatti, che tale documento preliminare “dovrà essere parte della documentazione di gara per l’affidamento del contratto pubblico di servizi, in quanto costituisce parte integrante del “capitolato del servizio di progettazione”, e prevede che “in caso di progettazione interna alla stazione appaltante il DIP è allegato alla lettera d’incarico”.

In secondo luogo, il riferimento della norma contabile al completamento della verifica del PFTE quale condizione per la costituzione ed il mantenimento del FPV, va coordinato con le previsioni dell’art. 41 del codice che prevede una doppia deroga al principio generale dei due livelli successivi di approfondimento della progettazione. Per i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, infatti, il comma 5 dell’art. 41 dispone che “può essere omesso il primo livello di progettazione a condizione che il progetto esecutivo contenga tutti gli elementi previsti per il livello omesso”; il PFTE risulta, per tali tipologie di lavori, facoltativo e, pertanto, in tali casi è evidente che laddove il RUP decida, sulla base del DIP di affidare l’incarico (esterno o interno) direttamente per la progettazione esecutiva, la conservazione delle risorse dell’intero Qte nel FPV è condizionata esclusivamente al conferimento di tale incarico: nel caso di progettazione interna, è sufficiente la lettera protocollata a firma del dirigente che conferisce l’incarico di progettazione ad un tecnico interno, mentre nel caso di progettazione esterna deve essere sottoscritto il contratto di appalto di servizi di progettazione con il professionista individuato. Più problematica, ad avviso di chi scrive, è l’applicazione della novella nel caso in cui, invece, il RUP decida, sulla base del DIP di procedere all’affidamento dei lavori sulla base del PFTE, omettendo la progettazione esecutiva, come consente il comma 5.bis dell’art. 41, aggiunto dal correttivo del 2024. E’ noto che il d.lgs. 209/2024, in alternativa alla previsione del richiamato comma 5, ha previsto l’ipotesi inversa e, cioè, che i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria “possono essere affidati, nel rispetto delle procedure di scelta del contraente, sulla base del progetto di fattibilità tecnico-economica”, chiarendo che “l’esecuzione dei predetti lavori può prescindere dall’avvenuta redazione ed approvazione del progetto esecutivo”. In tale ipotesi (che, tuttavia, non si applica agli “interventi di manutenzione straordinaria che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali di opere o impianti”), il PFTE da porre a base dell’affidamento è costituito dagli elaborati previsti dall’art. 6, comma 8.bis dell’allegato I.7: a) relazione generale; b) computo metrico estimativo dell’opera; c) elenco dei prezzi unitari delle lavorazioni previste; c) piano di sicurezza e di coordinamento e stima dei costi della sicurezza. In tali casi, pertanto, il PFTE – essendo il documento progettuale da porre a base di gara- oltre ad essere oggetto di verifica (la quale va effettuata per ciascun livello di progettazione: art. 42, comma 1 codice e art. 40, comma 1 all. I.7), deve essere formalmente validato dal RUP ai sensi dell’art. 42, comma 4 del codice e dell’art. 44 dell’all. I.7. Ebbene, in tali casi una lettura meramente letterale della novella, nella parte in cui prevede che per la conservazione del FPV sia stata “completata la verifica del PFTE e formalmente affidata la progettazione esecutiva”, non consentirebbe di applicare la semplificazione contabile finalizzata a promuovere la sollecita e tempestiva realizzazione dell’intervento, mancando l’affidamento della progettazione esecutiva condizione necessariamente prevista dalla norma per evitare che le risorse confluiscano tra le economie; e quindi essendo necessario, per tutti i contratti sotto soglia, la sottoscrizione del contratto d’appalto dei lavori per poter garantire la semplificazione contabile che, una volta aperto il nuovo esercizio finanziario, consente la prosecuzione del ciclo realizzativo. Tale stortura applicativa può, tuttavia, essere corretta, ad avviso di chi scrive e nelle more di eventuali interpretazioni ufficiali, sulla base di una lettura sistematica della disposizione sul ciclo contabile che va coordinata con le regole del ciclo tecnico realizzativo, valorizzando l’intenzione del legislatore ( chiaramente a favore della formazione del FPV per i lavori pubblici sotto soglia) e offrendo della “e” una lettura disgiuntiva e non congiuntiva, nei casi in cui la progettazione esecutiva viene esclusa dal RUP per procedere all’affidamento dei lavori sulla base del PFTE. Nelle ipotesi del comma 5.bis dell’art. 41 del codice, in cui l’esecuzione dei lavori sarà affidata a prescindere dalla redazione di un progetto esecutivo, la formazione del FPV è condizionata esclusivamente alla verifica del progetto di FPTE, ed il suo mantenimento alla fine dell’esercizio successivo all’ulteriore condizione dell’avvenuta aggiudicazione dell’appalto dei lavori; non consentire la formazione del FPV nei casi in cui entro il 31 dicembre di un dato esercizio si provveda a concludere la verifica del PFTE che il DIP individua come livello di progettazione che abilita l’avvio della procedura di affidamento dei lavori, implicherebbe che nei casi di maggiore semplificazione, progettuale e realizzativa, le norme contabili non consentirebbero di conservare le risorse nel FPV in assenza anche dell’affidamento dei lavori entro l’esercizio di programmazione dell’intervento, ritardando la prosecuzione del ciclo realizzativo fino alla decisione del consiglio comunale di applicare al bilancio del nuovo esercizio le risorse confluite nel risultato di amministrazione per la cui decisione, ove non si tratti di risorse vincolate, occorrerà attendere la formale approvazione del rendiconto dell’esercizio precedente.

Non c’è dubbio che la novella sconta un difetto di coordinamento con le regole composite della fase di progettazione, oltre che qualche difetto di coordinamento interno al par. 5.4.9, ma una lettura sistematica della norma non può non consentire la ragionevole interpretazione sopra ipotizzata. In ogni caso, l’imminente avvio delle operazioni di riaccertamento ordinario dei residui nonché, ove necessario, le variazioni di esigibilità di cui all’art. 175, comma 5.bis, lett. e) del Tuel che può effettuare la giunta entro il termine di approvazione del rendiconto, consentiranno di testare l’applicazione della novella a tutte le procedure di realizzazione di lavori pubblici di importo sotto soglia avviate e non concluse entro il 31 dicembre 2025.

A cura di Vito Antonio Bonanno
Segretario generale del Libero Consorzio Comunale di Ragusa