Conto Termico e Regole Applicative: il GSE non può applicarle retroattivamente
Il TAR Lazio (sentenza n. 24099/2025) fissa i limiti all’autotutela del GSE e tutela l’affidamento degli operatori alla luce del Conto Termico 3.0
Le regole applicative del Conto Termico, comprese quelle della versione 3.0 pubblicate da meno di un mese, non costituiscono un sistema normativo fisso e immutabile, ma sono soggette a frequenti modifiche. Questo impone agli operatori – progettisti, ESCO, energy manager, stazioni appaltanti – un costante lavoro di aggiornamento.
Anche il Conto Termico 2.0, disciplinato dal DM 16 febbraio 2016, è stato modificato più volte nel corso degli anni, con l’ultimo aggiornamento intervenuto il 21 febbraio 2025. L’accavallarsi delle versioni delle Regole Applicative può però generare incertezze operative e, in alcuni casi, rilevanti problemi giuridici, soprattutto se il GSE applica criteri sopravvenuti nell’ambito di procedimenti già avviati.
Proprio su questo tema è intervenuta una recente sentenza del TAR Lazio, la n. 24099, pubblicata il 30 dicembre 2025, che offre indicazioni di particolare interesse per gli operatori del settore degli incentivi energetici.
Il caso: dall’accoglimento dell’incentivo all’annullamento in autotutela
La vicenda trae origine da una procedura di gara indetta da un Ente pubblico per l’affidamento di un servizio di facility management e servizio energia. All’esito della gara, il servizio veniva affidato a un Raggruppamento Temporaneo di Imprese, all’interno del quale una delle mandanti, qualificata come ESCO, assumeva un ruolo operativo diretto. Nell’ambito di tale rapporto contrattuale, la ESCO presentava nel giugno 2021 una domanda di prenotazione degli incentivi del Conto Termico per interventi di efficientamento energetico su un edificio pubblico.
Il GSE, dopo aver richiesto un’integrazione documentale, riteneva la pratica conforme al DM 16 febbraio 2016 e alle Regole Applicative vigenti all’epoca, accogliendo la richiesta e riconoscendo anche un primo acconto sull’incentivo. I lavori venivano avviati e la procedura sembrava regolarmente incardinata. Tuttavia, nel marzo 2022, il GSE avviava un procedimento di annullamento in autotutela, sostenendo che la ESCO mandante non fosse legittimata a presentare la domanda in quanto non mandataria del RTI e che mancasse un mandato collettivo speciale con rappresentanza.
Secondo il GSE, tali requisiti derivavano da una nuova formulazione delle Regole Applicative aggiornate nel febbraio 2022, che avrebbero chiarito – a suo avviso – l’impossibilità per una mandante di RTI di operare come Soggetto Responsabile. L’annullamento veniva poi confermato e, nel corso del giudizio, il GSE avanzava anche una richiesta di restituzione delle somme già erogate.
Il principio centrale: le Regole Applicative non operano retroattivamente
Il TAR Lazio ha accolto il ricorso, individuando come primo e decisivo profilo di illegittimità l’applicazione retroattiva delle Regole Applicative. Il Collegio osserva che, sebbene in via generale valga il principio del tempus regit actum, nel caso di specie il GSE si era espressamente autovincolato a valutare le domande sulla base della normativa vigente al momento della loro presentazione. La sentenza richiama testualmente il paragrafo 2.3 delle Regole Applicative, evidenziando che:
“Il GSE effettua la valutazione dei requisiti nel rispetto di quanto previsto dal Decreto, dalle presenti Regole Applicative e dal quadro normativo in vigore al momento dell’invio della richiesta”.
Secondo il TAR, questa previsione impedisce al GSE di utilizzare regole sopravvenute per annullare un provvedimento favorevole già adottato, salvo ipotesi eccezionali che nel caso concreto non risultano dimostrate. In questo modo il giudice amministrativo ribadisce la centralità dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento, particolarmente rilevanti in un settore caratterizzato da investimenti programmati e da tempi lunghi di realizzazione degli interventi.
Limiti al potere decisionale del GSE
Oltre al profilo temporale, la sentenza affronta anche altri temi di grande interesse pratico. In primo luogo, il TAR contesta l’impostazione del GSE che esclude in modo automatico la legittimazione delle imprese mandanti di un RTI. Richiamando sia la giurisprudenza nazionale sia quella europea, il Collegio afferma che la posizione della mandante non può essere compressa “in radice”, ma deve essere valutata in concreto, nei limiti delle attività effettivamente svolte. In tal senso, la sentenza richiama precedenti del Consiglio di Stato e una decisione della Corte di Giustizia UE, sottolineando come l’autonomia delle mandanti non possa essere sacrificata senza un’adeguata istruttoria.
Un ulteriore aspetto riguarda il cosiddetto mandato speciale con rappresentanza. Il TAR osserva che, al momento della presentazione della domanda, non era previsto in modo esplicito che tale mandato dovesse essere prodotto già in sede di prenotazione dell’incentivo. Pretenderlo successivamente, dopo aver già accolto la pratica, equivale a introdurre un requisito nuovo a procedimento concluso, con evidenti ricadute negative sull’affidamento dell’operatore.
Infine, la decisione si fonda anche sulla violazione dell’art. 10-bis della Legge n. 241/1990. Il TAR evidenzia che il GSE non ha fornito una risposta adeguata alle osservazioni presentate dalla ESCO nel corso del procedimento di autotutela. In particolare, il Collegio rileva che:
“il GSE non ha fornito adeguata motivazione in ordine al mancato accoglimento delle osservazioni procedimentali della ricorrente”.
Questa carenza motivazionale è stata ritenuta sufficiente per l’annullamento dei provvedimenti impugnati.
Indicazioni operative per i tecnici alla luce del Conto Termico 3.0
La sentenza assume un rilievo particolare nel contesto attuale, segnato dalla recente pubblicazione delle Regole Applicative del Conto Termico 3.0. Il messaggio che emerge è chiaro: gli aggiornamenti normativi sono fisiologici, ma non possono essere utilizzati per rimettere in discussione pratiche già avviate o incentivi già riconosciuti. Per i tecnici e gli operatori, ciò significa poter fare affidamento su un quadro regolatorio stabile al momento della presentazione della domanda, senza il timore che nuove interpretazioni possano travolgere ex post attività già svolte e investimenti già effettuati.
La decisione del TAR Lazio contribuisce quindi a delineare un equilibrio più chiaro tra l’esigenza di controllo del GSE e la tutela dell’affidamento degli operatori, fornendo un importante punto di riferimento in una fase di transizione verso il nuovo Conto Termico 3.0.
A cura di Cristian
Angeli
Ingegnere esperto di agevolazioni fiscali, perizie e
contenziosi edilizi
www.cristianangeli.it
Documenti Allegati
Sentenza TAR Lazio 30 dicembre 2025, n. 24099