Condono edilizio e trasformazione immobile: quando l’opera non è più riconducibile alla sanatoria
Il Consiglio di Stato (sentenza n. 182/2026) chiarisce i limiti del condono tra completamento delle opere e modifica dell’identità funzionale dell’edificio, che rende inevitabile il diniego
Nella pratica del condono edilizio, uno dei confini che spesso si
sottovaluta è quello tra opere oggetto di sanatoria e opere che, nel tempo,
hanno modificato l’identità
stessa dell’edificio.
È un confine che non si gioca sui dettagli dimensionali o sui
requisiti formali di abitabilità, ma sulla coerenza complessiva tra ciò che viene
chiesto di condonare e ciò che, in concreto, è stato
realizzato.
La vicenda esaminata dal Consiglio di Stato con la sentenza del 9 gennaio 2026, n. 182 si colloca esattamente su questo crinale, in relazione a un caso in cui, nel corso degli anni, l’immobile ha progressivamente assunto una configurazione funzionale diversa da quella rappresentata nelle istanze di sanatoria.
Il punto critico non è tanto la singola opera aggiuntiva, quanto l’effetto cumulativo degli interventi successivi. Ed è da questa distanza tra rappresentazione amministrativa dell’intervento e realtà edilizia dell’immobile che ha preso forma l’intero contenzioso, ponendo al centro un interrogativo particolarmente rilevante: fino a che punto un’opera può evolversi senza uscire definitivamente dal perimetro del condono?
Condono edilizio: no alla sanatoria in caso di opere successive all'istanza
Il caso in esame nasce dalla presentazione di più istanze di condono edilizio, relative allo stesso fabbricato, interessato da interventi realizzati in epoche diverse e riconducibili alle sanatorie straordinarie previste dalla legge n. 47 del 1985 e dalla legge n. 724 del 1994.
Secondo quanto emergeva dagli atti, l’immobile era stato inizialmente rappresentato nelle domande come composto da un piano seminterrato con funzione di deposito o garage, piani superiori a destinazione abitativa e un sottotetto destinato a mero isolamento termico.
Nel corso degli anni, tuttavia, sull’edificio erano stati eseguiti ulteriori interventi che avevano inciso in modo significativo sulla configurazione originariamente dichiarata. In particolare, il piano seminterrato risultava dotato di cucina, servizio igienico e nuove aperture, con caratteristiche funzionali incompatibili con l’uso di deposito; il sottotetto, pur con altezze ridotte, risultava utilizzato come locale di deposito; erano state inoltre realizzate opere esterne e locali accessori, tra cui una lavanderia, la cui epoca di realizzazione era stata oggetto di contestazione.
A fronte di tale quadro, l’amministrazione aveva avviato un procedimento repressivo, concludendolo con un provvedimento di diniego delle istanze di condono e con il contestuale ordine di demolizione delle opere ritenute abusive.
Il diniego era stato motivato sulla base di un presupposto centrale: le opere effettivamente realizzate avevano determinato una trasformazione complessiva dell’edificio, tale da renderlo non più riconducibile a quanto rappresentato nelle istanze di condono.
Il proprietario aveva impugnato il provvedimento sostenendo che gli interventi successivi fossero riconducibili a mere opere di completamento o rifinitura, prive di incidenza sostanziale sulla destinazione dell’immobile, producendo relazioni tecniche di parte a sostegno di tale tesi.
Il ricorso era stato respinto in primo grado. In appello, le censure erano state reiterate, contestando la necessità di acquisire i pareri paesaggistici anche in caso di diniego del condono, l’adozione di un unico provvedimento riferito a più istanze, la valutazione tecnica delle opere e, infine, la legittimità dell’ordine di demolizione e dei profili sanzionatori conseguenti.i.
Quadro normativo di riferimento
La vicenda si innesta in un quadro normativo nel quale il condono edilizio si configura come istituto eccezionale, rigidamente delimitato nei presupposti oggettivi e nelle condizioni di ammissibilità.
Il riferimento principale resta la legge n. 47 del 1985, che agli artt. 31 e seguenti disciplina l’ambito delle opere sanabili, le modalità di presentazione delle istanze e le verifiche demandate all’amministrazione. In particolare, l’art. 32 individua i limiti alla sanatoria, collegando in modo diretto il rilascio del titolo in sanatoria al rispetto di specifici presupposti urbanistici e vincolistici.
A questa disciplina si affianca quella del secondo condono, contenuta nell’art. 39 della legge n. 724 del 1994, che conferma l’impostazione di fondo del legislatore: la sanatoria non opera in via generalizzata, ma solo entro un perimetro oggettivo ben definito, che presuppone la riconducibilità dell’opera allo stato rappresentato nell’istanza di condono.
Elemento centrale, spesso sottovalutato nella pratica, è che entrambe le discipline fanno riferimento a un’opera già realizzata e specificamente individuata. Il condono non è pensato per assorbire trasformazioni successive, né per sanare un organismo edilizio che, nel tempo, abbia assunto caratteristiche funzionali e distributive diverse rispetto a quelle dichiarate.
Sul piano dei vincoli assumono rilievo gli artt. 146, 167 e 181 del d.lgs. n. 42 del 2004, che disciplinano l’autorizzazione paesaggistica e le relative sanzioni. Tuttavia, nel procedimento di condono, tali disposizioni devono essere lette in modo coordinato con la normativa speciale di sanatoria, dalla quale emerge che il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo rileva solo ai fini del rilascio del titolo in sanatoria, e non quando l’istanza debba essere respinta perché l’opera non rientra, già in origine, tra quelle condonabili.
L'analisi del Consiglio di Stato
Il punto di partenza del ragionamento del giudice è che l’opera effettivamente realizzata non coincideva con quella descritta nelle istanze di condono. Questa constatazione non viene trattata come una valutazione accessoria, ma come il presupposto sostanziale che condiziona l’intero procedimento.
Il Consiglio di Stato chiarisce infatti che, in materia di condono edilizio, la verifica di ammissibilità non può essere condotta per frammenti, né può risolversi in una sommatoria di interventi singolarmente tollerabili. La sanatoria richiede, invece, una valutazione unitaria dell’organismo edilizio, da condurre sulla base dell’esito finale dell’attività edilizia posta in essere dal privato.
Nel caso esaminato, tale valutazione unitaria conduceva a un risultato inequivoco. Il piano seminterrato, originariamente rappresentato come deposito o garage, era stato progressivamente attrezzato con elementi funzionali tipici di un uso diverso. Analogamente, il sottotetto, indicato nelle istanze come spazio di mero isolamento termico, risultava utilizzato come locale di deposito. Non si trattava, quindi, di interventi puntuali o marginali, ma di modifiche idonee a incidere stabilmente sulla funzione dei locali.
Su questo passaggio Palazzo Spada ha specificato che il mutamento di destinazione funzionale non coincide con l’abitabilità legale. Ciò che rileva non è la possibilità di utilizzo abitativo in senso formale, ma l’alterazione intrinseca e permanente dell’uso del bene. Anche un locale non abitabile può essere funzionalmente trasformato, e tale trasformazione è sufficiente a far venir meno la riconducibilità dell’opera all’oggetto del condono.
Da questa impostazione discende un ulteriore passaggio logico: le opere successive non possono essere qualificate come meri completamenti quando incidono sull’identità funzionale dell’edificio. È stata respinta così l’idea di una distinzione tra opere “principali” e opere “accessorie” da valutare separatamente. Quando l’effetto complessivo degli interventi è quello di ottenere un organismo edilizio diverso, la sanatoria non è più praticabile.
In questa prospettiva si colloca anche la valutazione delle relazioni tecniche di parte. Il giudice non ne ha negato in astratto la rilevanza, ma ne ha delimitato con precisione l’ambito: tali elaborati possono incidere sulla ricostruzione dei fatti materiali, ma non possono sovvertire una qualificazione sostanziale dell’opera quando questa risulti smentita dalla configurazione complessiva dell’immobile.
Una volta chiarito che l’opera non era in radice riconducibile alle istanze di condono, l’acquisizione dei pareri paesaggistici diventa irrilevante, perché tali pareri sono funzionali al rilascio del titolo in sanatoria, non alla verifica della sua astratta ammissibilità. Allo stesso modo, l’adozione di un provvedimento formalmente unitario non comporta alcuna lesione del diritto di difesa.
Infine, il Consiglio di Stato ha richiamato il principio della valutazione unitaria degli abusi, ribadendo che la regolarizzazione edilizia non consente parcellizzazioni artificiose, soprattutto quando l’intervento presenta una connotazione fisica e funzionale non scindibile.
Quando l’edificio finale non coincide più con quello rappresentato nelle istanze di condono, il procedimento non può che chiudersi legittimamente con un diniego, indipendentemente dalle ulteriori questioni istruttorie o formali sollevate.
Conclusioni
Alla luce di tali considerazioni, il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello, confermando la legittimità del diniego di condono e dei provvedimenti repressivi conseguenti, compreso l’ordine di demolizione.
La decisione si fonda su una valutazione sostanziale e unitaria dell’intervento edilizio: l’immobile, così come configurato, non era più riconducibile alle opere oggetto delle istanze di condono. La trasformazione funzionale dell’edificio aveva superato la soglia del mero completamento, determinando un organismo edilizio diverso da quello rappresentato nelle domande di sanatoria.
La sentenza si chiude così con un messaggio chiaro per la pratica professionale: il condono edilizio non è una sanatoria elastica. Quando l’opera finale non coincide più con quella oggetto dell’istanza, il diniego non è solo legittimo, ma inevitabile.
Documenti Allegati
Sentenza