PIRT e abusi edilizi: la pianificazione non può sostituire l’accertamento di sanabilità

Il Consiglio di Stato (sentenza n. 8623/2025) sui limiti dei Piani di Intervento di Recupero Territoriale e sull’impossibilità di estendere il condono tramite strumenti urbanistici

di Redazione tecnica - 12/01/2026

Un Piano di Intervento di Recupero Territoriale (PIRT) può essere utilizzato per superare il problema di abusi edilizi non ancora sanati? È sufficiente che le opere ricadano nel periodo temporalmente rilevante ai fini del condono statale per legittimare un piano di recupero? Oppure la pianificazione urbanistica deve, prima di tutto, fare i conti con la sanabilità dell’abuso, secondo la disciplina vigente?

Interrogativi tutt’altro che teorici, che toccano un nodo ricorrente nella pratica urbanistica: il rapporto, spesso forzato, tra strumenti di recupero del territorio e procedimenti di sanatoria edilizia.

PIRT e abusi edilizi: i limiti chiariti dal Consiglio di Stato

Su questo punto interviene in modo netto la sentenza n. 8623 del 5 novembre 2025 del Consiglio di Stato, chiarendo quando il diniego di un PIRT non rappresenta una scelta discrezionale, ma una conseguenza necessaria del quadro normativo.

La vicenda sottoposta al giudice amministrativo nasce dalla richiesta di approvazione di un Piano di Intervento di Recupero Territoriale riferito a un’area interessata da opere realizzate in assenza o in difformità dal titolo edilizio.
Nel corso dell’istruttoria, l’amministrazione comunale aveva tuttavia rilevato un profilo preliminare ritenuto assorbente: l’assenza di un previo accertamento della sanabilità degli abusi edilizi esistenti.

Il diniego si fondava, quindi, non su valutazioni urbanistiche di merito, ma sulla constatazione che la pianificazione proposta poggiasse su un presupposto giuridicamente incerto.
Secondo la tesi della parte privata, invece, il PIRT avrebbe potuto svolgere una funzione di ricomposizione complessiva dell’assetto dell’area, valorizzando il solo dato del rispetto dei limiti temporali del condono edilizio statale e rinviando a una fase successiva la verifica puntuale delle singole difformità.

È proprio su questo snodo che si è innestato il contenzioso: la pianificazione di recupero può prescindere dall’accertamento della sanabilità degli abusi, oppure tale verifica costituisce un presupposto indefettibile del piano stesso?

Quadro normativo di riferimento

Il ragionamento del Consiglio di Stato si colloca all’interno di un quadro normativo stratificato, nel quale è necessario tenere distinti piani e funzioni.

In primo luogo, viene in rilievo la disciplina del condono edilizio, introdotta dal legislatore statale come misura straordinaria ed eccezionale. Il condono non è una regolarizzazione generalizzata, ma una deroga puntuale al regime ordinario, fondata su presupposti tassativi, limiti temporali rigidi e condizioni sostanziali non suscettibili di interpretazioni estensive.

Accanto alla normativa statale opera la legislazione regionale in materia urbanistica ed edilizia, che, nell’ambito della competenza concorrente, può legittimamente restringere l’ambito applicativo del condono, ma non ampliarlo. È un principio ormai consolidato: le regioni possono chiudere spazi di sanatoria, non crearne di nuovi.

Un diverso livello è quello degli strumenti urbanistici attuativi, tra cui rientrano i PIRT. Tali strumenti hanno una funzione eminentemente pianificatoria: servono a organizzare e recuperare assetti territoriali compromessi, ma non possono incidere sui presupposti di legittimità edilizia delle opere esistenti. La pianificazione, in altri termini, presuppone una situazione giuridicamente definita, non la costruisce ex post.

Sul piano generale, infine, viene in rilievo il principio di legalità dell’azione amministrativa, che impedisce all’amministrazione di utilizzare atti di pianificazione per ottenere risultati che la legge non consente direttamente. Un piano urbanistico non può diventare uno strumento surrettizio di sanatoria.

Principi espressi dal Consiglio di Stato

Muovendo dal quadro normativo richiamato, il Consiglio di Stato ha ricondotto la vicenda entro una lettura coerente del sistema, chiarendo i limiti della pianificazione urbanistica rispetto alla disciplina della sanatoria edilizia.

Il giudice ha innanzitutto ribadito che il PIRT resta uno strumento di pianificazione urbanistica, con una funzione ben delimitata, che non può essere piegata a finalità diverse da quelle per cui è previsto dall’ordinamento. In particolare, non può essere utilizzato per anticipare o assorbire valutazioni che appartengono a un diverso livello del sistema, quello relativo alla sanabilità degli abusi edilizi.

In questa prospettiva, la sentenza chiarisce che il mero rispetto dei limiti temporali del condono statale non è sufficiente a fondare una scelta pianificatoria. La sanabilità dell’intervento richiede una verifica autonoma e puntuale, da svolgere alla luce della disciplina regionale applicabile, che non può essere elusa o rinviata attraverso uno strumento urbanistico.

Il Consiglio di Stato esclude, così, che un atto amministrativo di pianificazione possa determinare un’estensione indiretta dell’ambito applicativo del condono, aggirando i limiti posti dal legislatore. La pianificazione non può colmare ciò che la legge non consente di sanare, né può farsi carico di una funzione che l’ordinamento affida a procedimenti diversi.

Ne deriva un’impostazione lineare: in assenza di una previa definizione della legittimità edilizia, il piano di recupero perde il proprio fondamento giuridico. Il PIRT può intervenire solo su una situazione già definita sul piano della legalità, non può essere lo strumento attraverso cui tale definizione viene costruita ex post.

Analisi tecnica della sentenza

Questa impostazione consente di cogliere con maggiore chiarezza il profilo tecnico-operativo della decisione, che va oltre il singolo caso e incide direttamente sul modo in cui vengono costruiti e valutati gli strumenti di recupero territoriale.

La sentenza chiarisce, infatti, che il problema non è tanto se un PIRT possa essere utilizzato in presenza di abusi edilizi, quanto quando e a quali condizioni. Il nodo centrale sta nella sequenza procedimentale: la pianificazione urbanistica non può precedere l’accertamento della sanabilità, né può essere utilizzata per rinviarlo o neutralizzarlo.

Da questo punto di vista, il Consiglio di Stato prende posizione contro una prassi talvolta diffusa, nella quale il piano di recupero viene concepito come uno strumento “risolutivo”, capace di assorbire a valle questioni che, invece, dovrebbero essere definite a monte. La decisione ribadisce che la pianificazione presuppone una base edilizia giuridicamente certa, non la crea.

L’effetto pratico è rilevante: in assenza di un previo accertamento positivo della sanabilità degli abusi, l’amministrazione non è chiamata a svolgere valutazioni urbanistiche di merito. Il diniego del PIRT non è il risultato di una scelta discrezionale, ma la conseguenza diretta di un presupposto mancante.

In questo senso, la sentenza rafforza una lettura rigorosa del rapporto tra sanatoria e pianificazione, riportando il PIRT alla sua funzione propria e impedendo che venga utilizzato come strumento surrogatorio della sanatoria edilizia.

Conclusioni operative

La pronuncia si colloca nel solco di un orientamento che tende a tenere distinti, senza forzature, il piano della sanatoria edilizia e quello della pianificazione urbanistica. Una distinzione che, nella pratica, continua a essere messa alla prova ogni volta che strumenti di recupero del territorio vengono chiamati a confrontarsi con situazioni edilizie non pienamente definite.

Il Consiglio di Stato ribadisce che il recupero urbanistico non può prescindere dalla previa verifica della legittimità edilizia. La sanabilità degli abusi non è un aspetto accessorio né un passaggio rinviabile: è un presupposto che condiziona l’intero impianto del piano. In assenza di tale verifica, anche lo strumento urbanistico perde la propria base giuridica.

Il PIRT resta, quindi, uno strumento di pianificazione, con una funzione chiara e circoscritta. Può organizzare, riqualificare, mettere ordine in contesti compromessi, ma non può colmare lacune che appartengono a un diverso livello del sistema, quello delle sanatorie straordinarie o ordinarie.

Per la pratica professionale, il richiamo è netto sul piano della sequenza procedimentale: prima la definizione della legittimità edilizia, poi – eventualmente – la costruzione di un progetto di recupero territoriale. Invertire questo ordine significa esporsi a un diniego che non è espressione di discrezionalità, ma conseguenza diretta del quadro normativo.

È un’impostazione che restituisce coerenza al sistema e che conferma, ancora una volta, come la pianificazione non possa farsi carico di risolvere ciò che la legge affida a strumenti diversi.

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