Consorzi stabili, requisiti di qualificazione e cumulo alla rinfusa: cosa cambia dopo il Correttivo

Il quadro normativo di riferimento

Il parere si colloca in un quadro normativo profondamente mutato a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 209/2024, che ha inciso in modo significativo sul sistema di qualificazione dei consorzi stabili nel settore dei lavori.

Nel regime previgente, per giurisprudenza consolidata il consorzio stabile, poteva utilizzare il cumulo delle attestazioni SOA possedute da tutte le consorziate, designate o meno per l’esecuzione. In questo schema, il possesso dei requisiti di qualificazione da parte della consorziata esecutrice non assumeva un rilievo autonomo, in quanto il meccanismo del cumulo alla rinfusa veniva letto come una forma di avvalimento ex lege.

Il correttivo ha inciso su questo assetto, spostando l’attenzione dal consorzio come “contenitore” al soggetto che esegue concretamente le lavorazioni. La finalità è quella di evitare che l’esecuzione dell’appalto venga affidata a operatori che, in astratto, non dispongono dei requisiti tecnici richiesti.

In questo senso, l’art. 67 del d.lgs. n. 36/2023, come modificato dal d.lgs. n. 209/2024, distingue in modo netto tra:

• esecuzione dell’appalto in proprio da parte del consorzio stabile, mediante la propria struttura di impresa;
• esecuzione dell’appalto tramite una o più consorziate indicate in sede di gara.

In questo secondo caso, il Codice chiarisce che la designazione delle consorziate non integra subappalto, ma incide direttamente sulla verifica dei requisiti di qualificazione.

Il parere di ANAC

Sulla base di questi presupposti normativi e tenendo conto anche del parere reso sull’argomento dalla Commissione Speciale del 27 novembre 2024 del Consiglio di Stato, ANAC ha chiarito che il tradizionale meccanismo del cumulo alla rinfusa non opera più in modo automatico quando l’esecuzione dell’appalto non avviene direttamente in capo al consorzio.

In particolare:

• se il consorzio stabile esegue i lavori esclusivamente con la propria struttura, i requisiti devono essere posseduti dal consorzio, che può cumulare quelli propri con quelli delle consorziate;
• se, invece, il consorzio indica una o più consorziate come esecutrici, sono queste ultime a dover essere qualificate in proprio, per le categorie e classifiche richieste dalla lex specialis.

Non è più consentito fare affidamento su forme di avvalimento “tacito” o “ex lege”. Qualora la consorziata designata non sia qualificata, potrà utilizzare i requisiti del consorzio o di altre consorziate solo attraverso un avvalimento ordinario, formalizzato secondo le regole dell’art. 104 del Codice.

La ratio è quella di evitare che l’esecuzione venga affidata a soggetti privi, in concreto, dei requisiti richiesti, anche se inseriti in una struttura consortile qualificata.

Soccorso istruttorio e immodificabilità dell’offerta

Per quanto riguarda la mancata attivazione del soccorso istruttorio, l’Autorità ha ribadito che il rimedio è ammesso solo per sanare omissioni, inesattezze o irregolarità documentali, ma non può essere utilizzato per modificare le dichiarazioni relative ai requisiti di qualificazione o per rivedere ex post la ripartizione delle lavorazioni tra consorzio e consorziate.

Un chiarimento che consenta di rimodulare le percentuali di esecuzione, al fine di renderle compatibili con i requisiti effettivamente posseduti, determinerebbe una modifica sostanziale dell’offerta, in violazione dei principi di par condicio, immodificabilità dell’offerta e autoresponsabilità del concorrente.

Conclusioni

Per l’Autorità l’esclusione disposta dalla stazione appaltante è quindi legittima: la consorziata indicata come esecutrice era priva del requisito di qualificazione richiesto e il consorzio non aveva attivato, in sede di presentazione dell’offerta, strumenti idonei a colmare tale carenza.

I richiami alle disposizioni in materia di sostituzione o estromissione delle imprese consorziate vengono ritenuti inconferenti, poiché la carenza del requisito era originaria e avrebbe dovuto essere gestita prima della presentazione dell’offerta.

Sul piano operativo, il parere impone alcune attenzioni che non possono più essere sottovalutate:

• la qualificazione deve essere costruita avendo riguardo al soggetto che esegue effettivamente i lavori;
• il cumulo alla rinfusa non costituisce più una soluzione automatica;
• la designazione delle consorziate esecutrici incide direttamente sulla verifica dei requisiti;
• in assenza di qualificazione in proprio, l’unico strumento utilizzabile è l’avvalimento ordinario;
• il soccorso istruttorio non può essere invocato per correggere errori strutturali nella qualificazione.

Un cambio di paradigma a cui i consorzi stabili devono prestare attenzione, delineando impostazione tecnica e giuridica dell’offerta molto più consapevole, perché l’assetto esecutivo dichiarato vincola in modo diretto e stringente la verifica dei requisiti di partecipazione.