Accordi urbanistici e opere pubbliche: quando si applica il Codice dei contratti

Gli accordi urbanistici tra amministrazioni comunali e soggetti privati rappresentano uno degli strumenti più utilizzati per coniugare interesse pubblico e iniziativa economica, attraverso convenzioni, accordi procedimentali e programmi complessi che hanno progressivamente attribuito alla pianificazione urbanistica una dimensione negoziale. In questo quadro, il privato ha assunto un ruolo attivo nella trasformazione del territorio, spesso impegnandosi alla realizzazione di opere pubbliche o di interesse generale.

Diventa allora centrale distinguere quando la realizzazione di opere pubbliche a carico del privato possa dirsi realmente “gratuita” e quando, invece, si sia in presenza di un’operazione economicamente onerosa, soggetta alle regole del Codice dei contratti pubblici.

Se non è raro che l’assenza di un pagamento diretto o dello scomputo degli oneri urbanistici venga utilizzata per sostenere l’inapplicabilità della disciplina degli appalti, facendo leva sugli artt. 13 e 56 del d.lgs. 36/2023, questa impostazione rischia di trascurare un profilo sostanziale: il vantaggio urbanistico riconosciuto al privato – sotto forma di diritti edificatori, mutamenti di destinazione d’uso o valorizzazione immobiliare – costituisce spesso una utilità economicamente valutabile, idonea a fondare un vero e proprio rapporto sinallagmatico, che rientra a pieno titolo nelle previsioni del Codice dei contratti pubblici.

A ribadirlo è ANAC, con il parere di funzione consultiva del 22 dicembre 2025, n. 55, offrendo un chiarimento di particolare rilievo operativo per enti locali, operatori economici e tecnici del settore.

Accordo urbanistico e qualificazione opere: quando si applica il Codice Appalti?

Il parere trae origine da una richiesta di chiarimenti avanzata da un’amministrazione comunale in relazione a un accordo procedimentale stipulato ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241/1990 con un operatore immobiliare.

L’accordo era finalizzato alla riconfigurazione urbanistica di un comparto già interessato, in passato, da un diverso strumento di programmazione negoziata, i cui effetti risultavano esauriti. Con il nuovo accordo, le parti avevano inteso disciplinare ex novo i rapporti tra pubblico e privato, nell’ambito di un percorso di variante urbanistica già avviato e successivamente approvato dagli organi consiliari competenti.

Nel quadro dell’intesa, il soggetto privato si era impegnato a realizzare opere pubbliche a propria cura e spese, opere che l’amministrazione avrebbe individuato in un momento successivo, precisando che tali interventi non sarebbero stati eseguiti a scomputo degli oneri di urbanizzazione né del contributo sul costo di costruzione. A valle dell’individuazione delle opere, era stata prevista la stipula di un contratto qualificato come “a titolo gratuito”, con obbligazioni poste integralmente a carico dell’operatore privato.

Dal canto suo, l’amministrazione comunale si era impegnata a riconoscere una diversa destinazione urbanistica alle aree e agli immobili di proprietà del privato, mediante l’approvazione di una variante puntuale allo strumento urbanistico generale. Secondo l’impostazione prospettata, tale scelta pianificatoria non avrebbe costituito una controprestazione in senso proprio, ma l’espressione di una valutazione discrezionale orientata all’interesse pubblico, con un eventuale vantaggio solo indiretto per il privato.

Muovendo da questa ricostruzione, l’amministrazione riteneva che l’operazione potesse rientrare nell’ambito dei contratti a titolo gratuito esclusi dall’applicazione del Codice dei contratti pubblici, ai sensi degli artt. 13 e 56 del d.lgs. 36/2023, limitatamente al rispetto dei principi generali.
Da qui il quesito sottoposto all’Autorità: la realizzazione di opere pubbliche a totale carico del privato, in un contesto come quello descritto, poteva essere effettivamente sottratta alle regole dell’evidenza pubblica?

Quadro normativo di riferimento

Il d.lgs. 36/2023 disciplina in modo esplicito i contratti a titolo gratuito e alcune convenzioni che, in apparenza, possono essere sottratte alle regole ordinarie dell’evidenza pubblica.

In particolare, l’art. 13 stabilisce che le disposizioni del Codice non si applicano – tra l’altro – ai contratti a titolo gratuito, anche quando essi offrano opportunità di guadagno economico, anche indiretto. La stessa norma precisa, tuttavia, che in tali casi l’affidamento deve comunque rispettare i principi generali di cui agli artt. 1, 2 e 3 del Codice.

Nel parere viene richiamata anche la definizione di “contratto a titolo gratuito” contenuta nell’Allegato I.1, secondo cui rientrano in tale categoria i contratti nei quali l’obbligo di prestazione o i sacrifici economici direttamente previsti gravano solo su una o alcune parti. L’ANAC ha inoltre chiarito che l’esclusione dall’ambito applicativo del Codice non opera in modo automatico, restando fermi i principi di legalità, trasparenza e concorrenza, oltre all’obbligo generale di motivazione dei provvedimenti amministrativi ex art. 3 della legge n. 241/1990.

Accanto al tema dei contratti gratuiti, assume rilievo l’art. 56, comma 2, che disciplina la convenzione con cui un soggetto pubblico o privato si impegna a realizzare, a totale cura e spesa, un’opera pubblica o un lotto funzionale previsto nell’ambito di strumenti o programmi urbanistici. La disposizione, tuttavia, non esclude integralmente l’applicazione del Codice, richiamando espressamente gli artt. 94, 95 e 98, a presidio dei requisiti e degli obblighi dichiarativi necessari per contrattare con la pubblica amministrazione.

È su questo punto che l’ANAC individua il vero discrimine applicativo: l’art. 56, comma 2 – in continuità con il previgente art. 20 del d.lgs. 50/2016 – può operare solo in assenza di un rapporto sinallagmatico, ossia quando la realizzazione dell’opera avviene senza pagamento diretto e senza il riconoscimento di un vantaggio economicamente valutabile specificamente collegato alla prestazione del privato. In caso contrario, la fattispecie tende a essere ricondotta al genus dell’appalto pubblico di lavori, con conseguente applicazione delle procedure ad evidenza pubblica.

Il parere di ANAC

L’Autorità ha muovuto dal presupposto che non è la qualificazione formale dell’accordo a rilevare, ma il contenuto sostanziale del rapporto tra amministrazione e privato. In particolare, ciò che doveva essere verificato era l’esistenza o meno di un rapporto sinallagmatico, inteso come scambio tra prestazioni.

Applicando questo criterio al caso esaminato, l’ANAC ha osservato che l’accordo presentava tutti gli elementi tipici dell’onerosità:
da un lato, il privato aveva assunto l’obbligo di realizzare opere pubbliche;
dall’altro, l’amministrazione si era impegnata ad adottare una variante urbanistica in grado di attribuire agli immobili del privato una destinazione più favorevole.

Questo riconoscimento, pur non traducendosi in un pagamento in denaro, costituiva un vantaggio economicamente valutabile, idoneo a incidere sul valore patrimoniale dell’intervento e, quindi, a fungere da controprestazione.
Su questa base, l’Autorità ha escluso che l’operazione potesse essere ricondotta ai contratti a titolo gratuito di cui all’art. 13 del d.lgs. 36/2023 o alle convenzioni escluse ex art. 56, comma 2.

Entrambe le disposizioni, infatti, presuppongono l’assenza di un’utilità specificamente collegata alla prestazione del privato. Quando, invece, l’opera pubblica viene realizzata in funzione del conseguimento di un beneficio urbanistico, l’accordo assume natura negoziale onerosa e rientra, sul piano sostanziale, nel genus dell’appalto pubblico di lavori.

Da qui la conclusione: le opere pubbliche oggetto dell’accordo, così come i connessi servizi di ingegneria e architettura, devono essere affidati nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica previste dal d.lgs. 36/2023, secondo uno schema analogo a quello delle opere di urbanizzazione a scomputo. L’ANAC ha inoltre ribadito che la circostanza per cui i costi siano integralmente sostenuti dal privato non attenua l’interesse pubblico alla corretta realizzazione dell’opera, né consente di eludere i controlli sui requisiti e sulla concorrenza.

Considerazioni operative

Il parere consente di fissare con chiarezza un principio operativo: la gratuità non coincide con l’assenza di un pagamento in denaro, ma con l’assenza di una controprestazione economicamente valutabile.

Gli artt. 13 e 56 del d.lgs. 36/2023 operano, quindi, solo quando la realizzazione dell’opera pubblica avviene senza alcun ritorno patrimoniale, diretto o indiretto, per il soggetto che la esegue.

Nel caso esaminato, la variante urbanistica costituiva un elemento causale dell’accordo, funzionalmente collegato all’obbligo del privato di realizzare le opere pubbliche. Questo collegamento è risultato sufficiente a configurare un rapporto sinallagmatico, escludendo la riconducibilità dell’accordo ai contratti gratuiti o alle convenzioni escluse.

La conseguenza è chiara: quando l’opera pubblica è realizzata in cambio di un’utilità urbanistica economicamente valutabile, l’accordo rientra nel genus dell’appalto pubblico di lavori. Il fatto che i costi siano integralmente sostenuti dal privato non incide sulla qualificazione giuridica dell’operazione, né attenua l’interesse pubblico alla selezione di operatori qualificati e al rispetto delle regole di concorrenza.

In questa prospettiva, l’art. 56, comma 2, del Codice conserva un ruolo residuale, applicabile solo in assenza di qualsiasi forma di scambio economico. Ogni volta che l’urbanistica negoziata diventa lo strumento attraverso cui si realizza uno scambio patrimonialmente rilevante, le procedure ad evidenza pubblica tornano ad essere pienamente applicabili.