Vincoli paesaggistici: la differenza tra compatibilità e sanatoria

Nel contenzioso in materia paesaggistica, uno degli errori più frequenti consiste nel confondere il piano della repressione dell’illecito con quello della valutazione di compatibilità paesaggistica.

Accade così che l’ordine di rimessione in pristino venga contestato non tanto sul terreno della legittimità formale e procedimentale, quanto invocando direttamente la presunta assenza di impatto sul paesaggio o la futura sanabilità dell’intervento.

Ma la compatibilità paesaggistica può davvero essere valutata in sede di ordine di ripristino? E soprattutto: il giudizio di compatibilità è sempre necessario in presenza di un abuso paesaggistico, oppure può essere espresso solo all’interno di uno specifico procedimento?

È un’impostazione fuorviante, perché presuppone che la compatibilità paesaggistica sia un giudizio sempre attivabile e immediatamente spendibile, anche in assenza del procedimento tipico previsto dalla legge.

In realtà, l’ordinamento mantiene una distinzione netta tra:

• il potere repressivo, che si fonda sull’accertamento della violazione degli obblighi di tutela;
• il procedimento di sanatoria paesaggistica, che ha natura valutativa e può essere attivato solo su istanza di parte.

Da qui discende un ulteriore interrogativo, spesso posto in modo improprio nel contenzioso: il giudice può valutare la compatibilità paesaggistica in assenza di una domanda di sanatoria?

La sentenza del Consiglio di Stato, 28 gennaio 2026, n. 716, offre su questo piano un chiarimento di particolare rilievo, ricostruendo il rapporto tra sanatoria paesaggistica e parere di compatibilità.

Il Collegio spiega, in particolare, perché tale valutazione non possa essere anticipata né assorbita nell’ambito dell’ordine di rimessione in pristino, ma debba necessariamente collocarsi all’interno del procedimento previsto dall’art. 167, comma 4, del Codice dei beni culturali.

Sanatoria paesaggistica e ordine di ripristino: i chiarimenti del Consiglio di Stato

La controversia prendeva le mosse dall’attività di un’azienda agricola che aveva realizzato impianti vitivinicoli su superfici originariamente boscate, ricadenti in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

L’intervento aveva comportato una riduzione della copertura forestale e una trasformazione dell’assetto dei luoghi, eseguita in assenza della preventiva autorizzazione paesaggistica.

A seguito degli accertamenti svolti, l’amministrazione regionale aveva ritenuto integrata una violazione delle disposizioni di tutela del paesaggio e, facendo applicazione dell’art. 167, comma 1, del d.lgs. n. 42/2004, aveva ordinato il ripristino dello stato dei luoghi antecedente agli interventi.

Ne era scaturito il ricorso, fondato sull’assunto che l’intervento, pur avendo inciso su superfici boscate, non avesse determinato un’effettiva compromissione dei valori paesaggistici.
La trasformazione del bosco in vigneto veniva presentata come coerente con l’uso agricolo del territorio e, in quanto tale, ritenuta suscettibile di una valutazione positiva sotto il profilo della compatibilità paesaggistica.

Una tesi che non aveva convinto il TAR e che aveva fatto approdare la questione in Consiglio di Stato, sull’assunto che fosse applicabile la sanatoria paesaggistica di cui all’art. 167, comma 4, e che la riduzione della superficie boscata non avesse inciso in modo significativo sul contesto tutelato.

È proprio su questo punto che Palazzo Spada ha separato in modo netto il piano della repressione dell’illecito da quello, distinto e successivo, della sanatoria paesaggistica.

Il quadro normativo: l'art. 167 del Codice dei beni culturali e la distinzione tra repressione e sanatoria

Il punto di partenza necessario è l’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, che disciplina le conseguenze degli interventi realizzati in assenza o in difformità dall’autorizzazione paesaggistica.
La norma distingue chiaramente due piani diversi: quello repressivo e quello eventuale della sanatoria.

Il potere repressivo ex art. 167, comma 1

Il comma 1 dell’art. 167 attribuisce all’autorità competente un potere-dovere vincolato. Quando venga accertata una violazione degli obblighi e degli ordini previsti dalla Parte terza del Codice, l’amministrazione deve ordinare la rimessione in pristino dello stato dei luoghi.

Si tratta di un potere che:

• prescinde da qualsiasi valutazione di merito sull’opera;
• non implica un giudizio comparativo o discrezionale;
• si fonda esclusivamente sull’accertamento dell’illecito paesaggistico.

In questa fase, l’amministrazione non è chiamata a valutare la compatibilità dell’intervento, ma solo a prendere atto della sua realizzazione in assenza del necessario titolo paesaggistico.
L’ordine di ripristino non è, quindi, una sanzione “eventuale”, ma la conseguenza tipica e ordinaria dell’abuso paesaggistico.

La sanatoria paesaggistica ex art. 167, comma 4

Completamente diversa è la funzione del comma 4, che disciplina la sanatoria paesaggistica. Qui il legislatore non regola l’esercizio del potere repressivo, ma introduce una procedura eccezionale e successiva, attivabile:

• solo su istanza di parte;
• solo per determinate tipologie di intervento;
• attraverso una valutazione di compatibilità paesaggistica rimessa all’autorità preposta alla gestione del vincolo, previo parere della Soprintendenza.

La sanatoria non è, quindi, una fase interna al procedimento repressivo, ma un procedimento autonomo, che si colloca su un piano diverso e logicamente successivo rispetto all’accertamento dell’illecito.

È proprio questo il fulcro della questione: la compatibilità paesaggistica non è un giudizio “sempre disponibile”, ma un giudizio che può essere espresso solo all’interno del procedimento tipico delineato dal comma 4.

L'analisi del Consiglio di Stato

Nel caso oggetto della sentenza, la violazione riguardava la trasformazione di superfici boscate in vigneti. Sul punto, Palazzo Spada ha ribadito che il bosco costituisce un elemento tutelato non solo come risorsa ambientale o forestale, ma anche come bene paesaggistico, in quanto elemento strutturale dell’assetto del territorio.

La riduzione della superficie boscata, soprattutto quando comporta una trasformazione stabile dell’uso del suolo, integra una modificazione dello stato dei luoghi rilevante ai fini paesaggistici e, come tale, richiede la preventiva autorizzazione.
In assenza di tale titolo, l’intervento ricade pienamente nell’ambito applicativo dell’art. 167, comma 1 ed è quindi soggetto all’esercizio del potere repressivo.

Il fatto che l’intervento fosse riconducibile a un’attività agricola non incide, di per sé, sulla qualificazione dell’illecito, né consente di anticipare il giudizio di compatibilità.
La coerenza dell’intervento con l’uso agricolo del territorio può essere valutata solo nella sede propria, cioè nel procedimento di sanatoria, e non nel momento repressivo.

Da questo assetto normativo discende un ulteriore corollario: in assenza di un’istanza di sanatoria e del relativo procedimento, non esiste un giudizio di compatibilità paesaggistica né esercitato né esercitabile.

Ne consegue che:

• l’amministrazione, nell’ordinare il ripristino, non è tenuta a motivare sulla sanabilità dell’opera;
• il giudice non può sindacare una valutazione che non appartiene al contenuto dell’atto impugnato;
• ogni questione relativa alla compatibilità paesaggistica è, in questa fase, estranea al giudizio.

Particolarmente significativo è il passaggio in cui il Consiglio di Stato ha qualificato come ultronee le eventuali considerazioni svolte incidentalmente dall’amministrazione in ordine alla non sanabilità dell’intervento.

Tali valutazioni non costituiscono un diniego di sanatoria, non producono effetti giuridici autonomi e non incidono sulla legittimità dell’ordine di ripristino.

Il sindacato giurisdizionale deve restare ancorato al contenuto effettivo del provvedimento impugnato, non a valutazioni che l’amministrazione non era tenuta a svolgere e che non appartengono alla funzione esercitata.

Conclusioni

L’appello è stato respinto, con conferma della legittimità degli ordini di rimessione in pristino, che non possono essere assimilati, né direttamente né indirettamente, a un procedimento di sanatoria paesaggistica.

L’ordine di ripristino costituisce espressione di un potere repressivo vincolato, fondato esclusivamente sull’accertamento della violazione delle norme di tutela paesaggistica. In questa fase, l’amministrazione non è chiamata a valutare la compatibilità dell’intervento, né a interrogarsi sulla sua eventuale sanabilità.

La sanatoria paesaggistica resta, invece, un procedimento autonomo, eventuale e successivo, attivabile solo su istanza del privato e caratterizzato da una valutazione tecnico-discrezionale rimessa all’autorità preposta alla tutela del vincolo, previo parere della Soprintendenza.

In mancanza dell’attivazione di questo procedimento, il giudizio di compatibilità semplicemente non esiste.