Revisione prezzi e Decreto Aiuti: giurisdizione e limiti del giudice amministrativo

Quando una controversia in materia di revisione o adeguamento dei prezzi rientra davvero nella giurisdizione del giudice amministrativo? È corretto ritenere che ogni contestazione sull’aggiornamento dei corrispettivi ex d.l. n. 50/2022 rientri automaticamente nella giurisdizione amministrativa, oppure, quando l’adeguamento discende direttamente dalla legge, si configura una pretesa di adempimento contrattuale devoluta al giudice ordinario?

Sono interrogativi che hanno assunto particolare rilievo con l’introduzione dell’art. 26 del Decreto Aiuti, disposizione con cui il legislatore è intervenuto per disciplinare l’aggiornamento dei corrispettivi a fronte dell’aumento dei costi dei materiali e dell’energia.

La norma ha previsto un meccanismo di adeguamento automatico, fondato sull’applicazione dei prezzari aggiornati secondo criteri stabiliti direttamente dalla legge e operante anche in deroga alle clausole contrattuali. In questo quadro, si è posto il problema di comprendere se l’attività dell’amministrazione, nell’applicazione dell’art. 26, integri ancora esercizio di potere pubblico o si collochi, invece, nell’ambito di un rapporto paritetico regolato dal diritto comune.

A fare chiarezza in proposito è il Consiglio di Stato con la sentenza del 4 dicembre 2025, n. 9568, che delimita in modo netto i confini tra revisione dei prezzi, adeguamento ex lege e riparto di giurisdizione.

Revisione prezzi e Decreto Aiuti: i confini della giurisdizione

La controversia trae origine da un contratto di appalto di lavori stipulato nel 2022, per il quale l’impresa appaltatrice aveva richiesto l’adeguamento del corrispettivo ai sensi dell’art. 26 del d.l. n. 50/2022, invocando l’applicazione dei prezzari aggiornati per tenere conto dell’aumento dei costi dei materiali da costruzione.

L’amministrazione aveva proceduto al riconoscimento dell’adeguamento, determinandone l’importo in relazione a due stati di avanzamento lavori. Gli importi riconosciuti, tuttavia, erano stati ritenuti non corretti dall’impresa, che contestava la modalità di calcolo adottata dalla stazione appaltante, in particolare con riferimento ai parametri utilizzati e al quantum dell’aggiornamento.

A fronte della mancata revisione delle determinazioni assunte, l’operatore economico aveva proposto ricorso dinanzi al giudice amministrativo, impugnando gli atti con cui l’amministrazione aveva quantificato l’adeguamento dei prezzi e chiedendo il riconoscimento di un importo maggiore rispetto a quello liquidato.

Il TAR aveva però dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, ritenendo che la pretesa azionata dall’impresa non coinvolgesse l’esercizio di alcun potere autoritativo, ma attenesse a una controversia di natura patrimoniale insorta nella fase esecutiva del rapporto contrattuale.

Da qui l’appello proposto dall’impresa, insistendo sulla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in ragione del richiamo all’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a. e della riconducibilità della fattispecie alla materia della revisione dei prezzi.

Il quadro normativo di riferimento

Il tema affrontato dalla sentenza si colloca all’incrocio tra riparto di giurisdizione, disciplina della revisione dei prezzi e meccanismi straordinari di adeguamento del corrispettivo introdotti dal legislatore in fase emergenziale.

Sul piano processuale, il riferimento è l’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, del codice del processo amministrativo, che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative, tra l’altro, alla clausola di revisione dei prezzi e ai relativi provvedimenti applicativi nei contratti pubblici ad esecuzione continuata o periodica.
Una previsione che, come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale e di legittimità, deve essere interpretata in coerenza con l’art. 103 Cost. e con il principio secondo cui la giurisdizione amministrativa presuppone l’esercizio, anche mediato, di un potere pubblico.

Sul piano sostanziale, viene in rilievo la disciplina dell’adeguamento dei prezzi introdotta dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022, disposizione che ha inciso sulla fase esecutiva dei contratti pubblici, imponendo l’aggiornamento dei corrispettivi sulla base dei prezzari regionali aggiornati, anche in deroga alle clausole contrattuali. Si tratta di un meccanismo previsto direttamente dalla legge, che individua in modo puntuale i parametri di riferimento per la determinazione dell’importo dovuto all’appaltatore.

Per completezza, va ricordato che la disciplina ordinaria della revisione dei prezzi è oggi contenuta nell’art. 60 del d.lgs. n. 36/2023, nell’ambito delle modifiche del contratto in corso di esecuzione di cui all’art. 120.
Tale disciplina si colloca sul piano delle clausole contrattuali e del riequilibrio sinallagmatico, restando distinta dai meccanismi di adeguamento automatico previsti direttamente dalla legge.

È proprio questa differenza funzionale e strutturale tra i due istituti a incidere sulla qualificazione della posizione giuridica dell’appaltatore e, di riflesso, sul riparto di giurisdizione.

I principi espressi dalla sentenza

Questo inquadramento normativo costituisce il presupposto per comprendere il ragionamento sviluppato dal Consiglio di Stato in ordine alla natura della posizione giuridica azionata dall’appaltatore e, di conseguenza, al corretto riparto di giurisdizione nel caso di specie.

Il Collegio ha richiamato i principi sul riparto di giurisdizione, ribaditi più volte dalla Corte Costituzionale, secondo cui la giurisdizione amministrativa – anche nella sua forma esclusiva – presuppone sempre che la pubblica amministrazione agisca come autorità e che l’oggetto del giudizio sia, almeno indirettamente, la contestazione dell’esercizio di un potere pubblico.

Non è sufficiente, dunque, che nella vicenda sia coinvolta un’amministrazione o che siano in gioco interessi pubblici in senso lato. Ciò che rileva è verificare se, con riferimento allo specifico oggetto del contendere, l’amministrazione conservi una posizione di supremazia rispetto al contraente privato.

In assenza di tale supremazia, la giurisdizione amministrativa non può trovare spazio, pena una lettura costituzionalmente non conforme dell’art. 133 c.p.a.

Revisione prezzi e adeguamento ex art. 26 d.l. 50/2022: due piani diversi

Altro punto centrale della decisione è la netta distinzione tra revisione dei prezzi in senso proprio e adeguamento automatico introdotto dal legislatore.

La revisione prezzi, nella sua configurazione ordinaria, risponde all’esigenza di preservare nel tempo l’equilibrio sinallagmatico del contratto ed è spesso connotata da margini di discrezionalità in capo alla stazione appaltante, tanto nell’an quanto nel quantum.

Diverso è il meccanismo previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022, che impone l’adeguamento del corrispettivo in via obbligatoria, applicando prezzari predeterminati e aggiornati secondo criteri fissati direttamente dalla legge, anche in deroga alle clausole contrattuali.

In questo schema, osserva il Collegio, ogni margine valutativo dell’amministrazione risulta escluso: l’adeguamento non è frutto di una scelta autoritativa, ma di una applicazione vincolata di parametri normativi.

La conseguenza sul riparto di giurisdizione

Proprio perché l’adeguamento ex lege non implica l’esercizio di alcun potere pubblicistico, la pretesa dell’appaltatore assume la consistenza di un diritto soggettivo pieno, riferito a un rapporto ormai integralmente paritetico.

La controversia, limitata alla corretta determinazione del corrispettivo dovuto, si colloca quindi nella fase esecutiva del contratto, regolata dal diritto comune, senza atti autoritativi e senza discrezionalità amministrativa.

Ne deriva che la giurisdizione spetta al giudice ordinario, secondo un criterio che il Consiglio di Stato ricostruisce in continuità con la giurisprudenza delle Sezioni Unite:

• se la clausola, o la disciplina applicabile, lascia spazio a una discrezionalità della stazione appaltante, la giurisdizione resta amministrativa;
• se, invece, l’obbligo è puntuale e predeterminato, la posizione dell’appaltatore è di diritto soggettivo e la controversia è devoluta al giudice ordinario.

Conclusioni

Il Consiglio di Stato ha quindi respinto l’appello, confermando la correttezza della decisione del TAR e ribadendo che, in assenza di potere pubblico, non può operare la giurisdizione amministrativa, neppure in una materia astrattamente ricompresa nell’art. 133 c.p.a.

In conclusione, l’adeguamento ex art. 26 del d.l. n. 50/2022 è un meccanismo vincolato, privo di discrezionalità, in assenza del quale la giurisdizione amministrativa si arresta e la controversia spetta al giudice ordinario.

Un principio che rafforza la distinzione tra amministrazione-autorità e amministrazione-contraente e che impone, ancora una volta, di guardare non alla materia in astratto, ma alla natura concreta della pretesa fatta valere in giudizio.