Malfunzionamento piattaforma di gara: il Consiglio di Stato sulla responsabilità dell’OE

La digitalizzazione delle procedure di gara ha profondamente modificato le modalità di partecipazione degli operatori economici, trasferendo sulle piattaforme telematiche attività che, fino a pochi anni fa, si svolgevano in forma materiale e presidiata.

Caricamento delle offerte, sottoscrizione digitale, invio telematico e validazione finale non sono più passaggi accessori, ma momenti essenziali del procedimento di gara, la cui corretta esecuzione condiziona direttamente l’ammissibilità dell’offerta.

In questo contesto, uno dei profili più delicati riguarda la ripartizione del rischio operativo tra stazione appaltante e operatore economico: cosa accade quando l’offerta non viene trasmessa correttamente? È sufficiente invocare un presunto malfunzionamento della piattaforma per ottenere la riammissione o la riapertura dei termini? Oppure l’errore tecnico – specie se legato alle modalità di utilizzo del sistema – ricade nella sfera di responsabilità del concorrente?

La giurisprudenza amministrativa ha progressivamente chiarito che la digitalizzazione non attenua, ma anzi rafforza il principio di autoresponsabilità dell’operatore economico, chiamato a conoscere e rispettare non solo la lex specialis in senso stretto, ma anche le regole tecniche di funzionamento della piattaforma utilizzata per la gara. Regole che, una volta accettate mediante l’accesso al sistema, diventano parte integrante del quadro vincolante entro cui si svolge la procedura.

È all’interno di questo scenario che si colloca la sentenza del Consiglio di Stato, 27 gennaio 2026, n. 661, che affronta in modo puntuale le conseguenze, per l’operatore economico, del mancato perfezionamento dell’offerta per errori nella fase di caricamento e sottoscrizione digitale, escludendo che tali criticità possano essere automaticamente ricondotte a un malfunzionamento del sistema.

Procedure telematiche: malfunzionamento della piattaforma e rischio operativo

Il caso riguarda il diniego di ammissione alla procedura opposto da una stazione appaltante a un operatore che non era riuscito a finalizzare, entro il termine perentorio fissato dalla lex specialis, la presentazione dell’offerta nell’ambito di una procedura di gara telematica articolata in più lotti.

L’operatore aveva chiesto di essere comunque ammesso alla gara, o in subordine la riapertura dei termini, sostenendo che il mancato perfezionamento dell’invio fosse dipeso da un malfunzionamento della piattaforma di gara e non da un proprio errore operativo.

La stazione appaltante aveva respinto la richiesta, richiamando gli esiti delle verifiche tecniche svolte con il supporto del gestore della piattaforma. Dall’analisi dei file di log non emergevano anomalie di sistema né segnalazioni analoghe da parte degli altri concorrenti, mentre risultavano errori riconducibili alle modalità di caricamento dell’offerta da parte del singolo operatore.

In particolare, nelle operazioni svolte a ridosso della scadenza, il sistema aveva rilevato:

• il caricamento di una cartella compressa firmata digitalmente in modo non conforme alle regole tecniche;
• la mancata sottoscrizione digitale dei singoli file pdf contenenti le buste di offerta.

I messaggi di errore restituiti dalla piattaforma avevano impedito la validazione finale dell’offerta e, conseguentemente, il suo invio nei termini.

Nel provvedimento impugnato veniva inoltre valorizzato il dovere di diligenza gravante sui concorrenti, evidenziando come le operazioni decisive fossero state avviate nell’imminenza della scadenza, nonostante il disciplinare raccomandasse espressamente di procedere con congruo anticipo per evitare criticità nella fase di trasmissione.

Secondo l’operatore economico, tuttavia, la firma digitale apposta alla cartella contenente le buste doveva ritenersi equivalente alla sottoscrizione dei singoli documenti, con conseguente illegittimità del diniego di ammissione e delle regole tecniche applicate dalla stazione appaltante.

Il quadro normativo: digitalizzazione e autoresponsabilità nelle gare telematiche

Sfondo dell’intera vicenda è la digitalizzazione delle procedure di gara, che il d.lgs. n. 36/2023 ha assunto come modello ordinario di svolgimento dell’intero procedimento di affidamento, individuando nelle piattaforme di approvvigionamento digitale lo strumento attraverso cui si realizza, in via esclusiva, la gestione delle procedure, ai sensi degli articoli 19 e seguenti del Codice dei contratti pubblici.

In questo contesto, nelle gare telematiche le operazioni di caricamento, sottoscrizione digitale e invio dell’offerta non rappresentano meri adempimenti strumentali, ma passaggi essenziali ai fini del corretto perfezionamento della partecipazione.

Le regole tecniche come parte integrante della gara

Le modalità di funzionamento della piattaforma, disciplinate dal disciplinare di gara e dai manuali operativi richiamati dalla lex specialis, concorrono a definire il quadro regolatorio vincolante per gli operatori economici.
L’utilizzo della piattaforma comporta l’accettazione delle relative regole tecniche, che assumono rilievo al pari delle clausole tradizionali del bando.

Ne deriva che il rispetto delle prescrizioni in materia di formati dei file, firme digitali e modalità di caricamento costituisce una condizione necessaria per il corretto perfezionamento dell’offerta.

Diligenza qualificata e rischio operativo

Sul piano dei principi, assume rilievo il dovere di buona fede e di tutela dell’affidamento che governa i rapporti tra stazioni appaltanti e operatori economici nella procedura di gara, espressamente sancito dall’art. 5 del d.lgs. n. 36/2023.

Nel contesto delle procedure digitali, tale principio si traduce in un rafforzamento del dovere di diligenza qualificata in capo al concorrente, chiamato a organizzare per tempo le attività necessarie alla partecipazione e a governare il rischio connesso all’utilizzo della piattaforma.

La digitalizzazione, dunque, non attenua il principio di autoresponsabilità dell’operatore economico, ma ne accentua la portata, spostando sul concorrente una parte significativa del rischio operativo della procedura, in assenza di anomalie imputabili al sistema.

Malfunzionamenti del sistema e limiti della tutela

La giurisprudenza ha chiarito che il malfunzionamento della piattaforma può assumere rilievo solo quando sia oggettivo, generalizzato e adeguatamente dimostrato.
Al di fuori di tali ipotesi, gli esiti negativi delle operazioni di caricamento – specie se derivanti da errori di formato, omissioni di firma o caricamenti effettuati a ridosso della scadenza – restano imputabili all’operatore economico.

L’analisi del Consiglio di Stato

Nel ricostruire la vicenda, il Consiglio di Stato ha affrontato in modo sistematico i diversi profili sollevati dall’operatore economico, chiarendo anzitutto che l’esito negativo del caricamento dell’offerta non poteva essere ricondotto a un malfunzionamento del sistema, ma a errori operativi imputabili al concorrente.

Le cause del mancato caricamento e la loro rilevanza giuridica

Il Collegio ha rilevato come il sistema avesse respinto l’offerta per due ragioni autonome e concorrenti:

• la sottoscrizione della cartella compressa in un formato non conforme alle regole tecniche della piattaforma;
• la mancata firma digitale dei singoli file pdf contenenti le buste di gara.

Anche a voler ritenere irrilevante una delle due irregolarità, sarebbe stata comunque sufficiente l’altra a giustificare il mancato perfezionamento dell’offerta. Ciò ha consentito al Collegio di prescindere da ogni approfondimento sulla questione – pure dibattuta – dell’equivalenza tra i diversi formati di firma digitale, concentrando l’attenzione sull’adempimento effettivamente omesso: la sottoscrizione dei singoli documenti costitutivi dell’offerta.

Firma della cartella e firma delle singole buste

Uno dei passaggi centrali della decisione riguarda il chiarimento secondo cui la firma digitale apposta alla cartella .zip non è, di per sé, equivalente alla firma delle singole buste, quando la disciplina di gara richieda espressamente quest’ultima modalità.

Dall’esame del manuale operativo richiamato dalla lex specialis emergeva infatti in modo chiaro che ciascun pdf doveva essere firmato digitalmente prima del caricamento e che la cartella compressa costituiva solo uno strumento di caricamento “massivo”, non il supporto giuridico della sottoscrizione dell’offerta.

Secondo il Collegio, tali regole non presentavano margini di ambiguità tali da giustificare un’interpretazione favorevole all’operatore, né potevano ritenersi superate dalla scelta organizzativa di procedere con un caricamento cumulativo.

Accettazione delle regole di piattaforma e preclusione della contestazione

Un ulteriore profilo affrontato dal Consiglio di Stato riguarda la legittimazione dell’operatore a contestare le regole tecniche della piattaforma dopo averle accettate e utilizzate.

L’accesso al sistema e la presentazione dell’offerta comportavano, secondo quanto previsto dal disciplinare, l’accettazione tacita e incondizionata delle modalità di funzionamento della piattaforma. In questo senso, le regole tecniche cessano di essere un atto unilaterale della stazione appaltante e diventano il quadro condiviso entro cui si svolgeva la procedura.

Ne discende che l’operatore non poteva, a posteriori, contestare la legittimità di tali regole, salvo il verificarsi di circostanze nuove e imprevedibili, idonee a scardinare l’auto-vincolo liberamente assunto. Circostanze che, nel caso di specie, il Collegio ha escluso in modo netto.

Diligenza, tempistica e organizzazione dell’offerta

Particolarmente significativa è la parte della motivazione dedicata al comportamento concreto dell’operatore economico. Dai log di sistema risultava che la generazione delle buste era stata avviata pochi minuti prima della scadenza, rendendo oggettivamente difficoltosa – se non impossibile – la corretta sottoscrizione di tutte le buste relative ai lotti cui si intendeva partecipare.

Palazzo Spada ha ritenuto che la valutazione della diligenza non potesse prescindere dalla complessità dell’offerta, evidenziando come il numero di lotti comportasse un aggravio organizzativo che avrebbe richiesto un’anticipazione ben maggiore delle operazioni di caricamento.

In questa prospettiva, la scelta dell’operatore di procedere con una firma “cumulativa” della cartella è stata letta non come un’alternativa legittima, ma come il tentativo di rimediare ex post a una pianificazione inadeguata delle attività di gara.

Regole tecniche e discrezionalità della stazione appaltante

Infine, il Collegio ha escluso che le regole tecniche in questione potessero considerarsi irragionevoli, sproporzionate o tali da introdurre una causa di esclusione atipica.

La scelta di richiedere la firma digitale delle singole buste è stata ritenuta coerente con l’esigenza di garantire paternità, integrità e consapevolezza dell’impegno assunto dall’operatore, rientrando nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante e del gestore della piattaforma.

In assenza di un aggravio ingiustificato o di una oggettiva impossibilità di adempiere, le conseguenze della violazione di tali regole non potevano che ricadere sull’operatore economico.

Conclusioni operative

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendo corretta la decisione della stazione appaltante di non riaprire i termini né ammettere l’operatore economico che non aveva perfezionato l’invio dell’offerta entro la scadenza, escludendo che le criticità riscontrate potessero essere ricondotte a un malfunzionamento della piattaforma di gara.

Dalla sentenza emergono indicazioni operative molto nette per chi partecipa a procedure telematiche:

• le regole tecniche della piattaforma costituiscono parte integrante della lex specialis e vincolano l’operatore economico al pari delle clausole del bando;
• la firma digitale deve essere apposta secondo le modalità espressamente previste, senza possibilità di equiparazioni “funzionali” non contemplate dalla disciplina di gara;
• il caricamento “massivo” delle offerte non deroga agli obblighi di sottoscrizione dei singoli documenti costitutivi dell’offerta;
• il presunto malfunzionamento del sistema rileva solo se oggettivo, generalizzato e dimostrabile, non quando i log evidenzino errori operativi individuali;
• la tempistica delle operazioni incide direttamente sulla valutazione della diligenza: quanto più complessa è l’offerta, tanto più anticipata deve essere l’attività di caricamento;
• il rischio connesso all’uso della piattaforma, in assenza di anomalie di sistema, resta in capo all’operatore economico, in applicazione del principio di autoresponsabilità.

La tecnologia nelle gare telematiche quindi non attenua le responsabilità del concorrente, ma ne ridefinisce i confini, imponendo una gestione consapevole e tempestiva di tutte le fasi di partecipazione alla procedura.