Servizi ad alta intensità di manodopera: la CGUE sul criterio del minor prezzo

L’articolo 67, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE e il principio di proporzionalità non ostano a una normativa nazionale che vieta l’utilizzo del prezzo come unico criterio di aggiudicazione negli appalti di servizi in cui il costo della manodopera rappresenta almeno la metà del valore complessivo del contratto.

Ad affermarlo è la Corte di giustizia dell’Unione europea, con la sentenza del 18 dicembre 2025, causa C-769/23, chiamata dal Consiglio di Stato, con questione pregiudiziale, a valutare la compatibilità con il diritto dell’Unione dell’articolo 95 del d.lgs. n. 50/2016, nella parte in cui impone il ricorso all’offerta economicamente più vantaggiosa nei servizi ad alta intensità di manodopera, anche quando le prestazioni presentino caratteristiche standardizzate.

Secondo i giudici europei, quindi, gli Stati membri possono legittimamente prevedere che, in tali casi, non sia utilizzato il prezzo come unico criterio di aggiudicazione, lasciando quindi spazio al ricorso al miglior rapporto qualità/prezzo. Non assume alcuna rilevanza il fatto che il bando di gara stabilisca che eventuali ribassi possano incidere soltanto sull’aggio e non sul costo della manodopera.

Il chiarimento arriva in un ambito - quello del rapporto tra servizi standardizzati e servizi labour intensive - non sempre di facile interpretazione, soprattutto nei casi in cui le stazioni appaltanti abbiano ritenuto di poter utilizzare il criterio del minor prezzo facendo leva sulla standardizzazione delle prestazioni.

Servizi ad alta intensità di manodopera: la CGUE sull'utilizzo del criterio del minor prezzo

La questione pregiudiziale posta dal Consiglio di Stato ha origine da una procedura aperta indetta per l’affidamento di un appalto di servizi logistici ad alta intensità di manodopera, suddiviso in più lotti e da aggiudicare con il criterio del minor prezzo, ritenendo che le prestazioni richieste presentassero caratteristiche standardizzate.

La stazione appaltante aveva inoltre previsto una specifica clausola volta a tutelare il costo del lavoro: le retribuzioni dei lavoratori avrebbero dovuto essere corrisposte secondo il contratto collettivo di settore, con la conseguenza che eventuali ribassi offerti in sede di gara non avrebbero potuto incidere sul costo della manodopera ma esclusivamente sull’aggio, cioè sulla remunerazione del servizio.

Nel corso della procedura, per uno dei lotti di maggiore valore economico, tre operatori economici avevano presentato un’offerta caratterizzata da un ribasso del 100% sull’aggio. In presenza di offerte economicamente equivalenti, l’amministrazione aveva proceduto all’aggiudicazione mediante sorteggio, individuando l’aggiudicatario tra gli operatori che avevano presentato la stessa offerta economica.

L’esito della gara era stato impugnato dinanzi al giudice amministrativo, sostenendo che la procedura fosse stata impostata in violazione dell’articolo 95 del codice dei contratti pubblici del 2016. In particolare, secondo il ricorrente, trattandosi di servizi ad alta intensità di manodopera, l’amministrazione avrebbe dovuto applicare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, e non quello del minor prezzo.

Il giudice amministrativo di primo grado aveva accolto il ricorso ritenendo che, in presenza di servizi nei quali il costo della manodopera rappresenta una quota significativa del valore dell’appalto, la disciplina nazionale imponga il ricorso al criterio qualitativo.

La questione è quindi giunta all’esame del Consiglio di Stato, il quale ha ritenuto necessario sospendere il giudizio e sottoporre alla Corte di giustizia dell’Unione europea una questione pregiudiziale diretta a verificare la compatibilità della normativa italiana con il diritto dell’Unione.

Il quadro normativo di riferimento: direttiva appalti UE e articolo 95 del Codice

Per comprendere la questione sottoposta alla Corte di giustizia è necessario partire dal rapporto tra disciplina europea degli appalti e normativa italiana sui criteri di aggiudicazione.

Sul piano europeo il riferimento è l’articolo 67 della direttiva 2014/24/UE, che disciplina i criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici.

La norma stabilisce che l’offerta economicamente più vantaggiosa può essere individuata sulla base:

• del prezzo o del costo;
• oppure del miglior rapporto qualità/prezzo, valutato sulla base di criteri qualitativi connessi all’oggetto dell’appalto.

La stessa disposizione contiene però un passaggio particolarmente rilevante: gli Stati membri possono prevedere che le amministrazioni aggiudicatrici non possano utilizzare esclusivamente il prezzo o il costo come unico criterio di aggiudicazione, oppure limitarne l’uso a determinate tipologie di appalto o di amministrazioni aggiudicatrici.

La direttiva, dunque, non impone un modello rigido ma lascia agli ordinamenti nazionali un margine di scelta nella definizione delle modalità di selezione delle offerte.

Su questo spazio di discrezionalità si innesta la disciplina italiana contenuta nel d.lgs. n. 50/2016, applicabile alla vicenda oggetto della pronuncia.

L’articolo 95 del “vecchio” Codice dei contratti pubblici distingue infatti tra due ipotesi:

• il comma 3, lettera a) stabilisce che i contratti relativi ai servizi ad alta intensità di manodopera devono essere aggiudicati esclusivamente secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo;
• il comma 4, lettera b) consente di utilizzare il criterio del minor prezzo per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato.

La nozione di servizi ad alta intensità di manodopera è definita dall’articolo 50 dello stesso Codice, secondo cui rientrano in tale categoria i servizi nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50% dell’importo complessivo del contratto.

Il problema interpretativo nasce proprio dall’interazione tra queste disposizioni.

In presenza di servizi che presentano caratteristiche standardizzate ma al tempo stesso un’elevata incidenza del costo del lavoro, occorre stabilire quale delle due regole debba prevalere: se la possibilità di ricorrere al minor prezzo, oppure l’obbligo di utilizzare il miglior rapporto qualità/prezzo.

La giurisprudenza amministrativa italiana, in particolare con la nota decisione dell’Adunanza plenaria n. 8 del 2019, aveva già chiarito che nei servizi ad alta intensità di manodopera deve prevalere il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo, anche quando le prestazioni presentino caratteristiche standardizzate.

Il rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato nasce proprio dal dubbio che tale soluzione interpretativa potesse risultare eccessivamente restrittiva rispetto alla direttiva europea e quindi incompatibile con il principio di proporzionalità.

Compatibilità tra le norme: la decisione della Corte di Giustizia Europea

La Corte di giustizia ha affrontato la questione partendo dalla struttura dell’articolo 67 della direttiva 2014/24/UE, evidenziando che, sebbene la direttiva stabilisca come regola generale la scelta sul criterio di aggiudicazione, lo stesso articolo riconosce espressamente agli Stati membri la possibilità di limitare o vietare il ricorso al solo prezzo come criterio di aggiudicazione.

In questo modo si consente agli ordinamenti nazionali di orientare le procedure verso criteri che valorizzino elementi qualitativi dell’offerta.

In questa prospettiva, la Corte ha ritenuto che la disciplina italiana persegua un obiettivo coerente con la logica della direttiva: garantire che negli appalti in cui il costo del lavoro rappresenta la componente economica prevalente la valutazione delle offerte non sia affidata esclusivamente alla dimensione economica.

La scelta del legislatore nazionale di imporre il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo nei servizi ad alta intensità di manodopera è stata quindi ritenuta compatibile con il diritto dell’Unione.

Non solo: il fatto che, nel caso concreto, gli operatori economici potessero proporre ribassi esclusivamente sull’aggio, ossia sulla remunerazione del servizio, non modifica i termini della questione. Anche in presenza di una clausola che impedisca ribassi sul costo del lavoro, resta comunque legittima una normativa nazionale che vieti l’utilizzo del prezzo come unico criterio di aggiudicazione negli appalti in cui la manodopera rappresenta almeno la metà del valore complessivo del contratto.

In conclusione, la Corte ha affermato che l’articolo 67, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE e il principio di proporzionalità devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che vieta l’utilizzo del prezzo come unico criterio di aggiudicazione negli appalti di servizi ad alta intensità di manodopera, anche quando tali servizi presentino caratteristiche standardizzate.

Il diritto dell’Unione quindi non limita la possibilità degli Stati membri di rafforzare il ruolo dei criteri qualitativi negli appalti pubblici, soprattutto nei settori in cui la qualità dell’esecuzione dipende in larga misura dall’organizzazione del lavoro e dalle condizioni di impiego del personale.

Alla luce di questi principi interpretativi, spetterà ora al Consiglio di Stato pronunciarsi definitivamente sul caso concreto applicando i criteri indicati dalla Corte di giustizia.