Abusi edilizi, demolizione e fiscalizzazione: i limiti alla sostituzione della sanzione ripristinatoria

La realizzazione di interventi in assenza di titolo o in difformità da esso comporta come conseguenza, almeno sulla carta, la demolizione delle opere abusive.

Nella pratica, però, le cose sono spesso più complesse. Può accadere, ad esempio, che gli abusi siano solo parziali e che, secondo i proprietari, la demolizione non sia materialmente possibile oppure comporti un pregiudizio alla parte legittima dell’edificio. In queste situazioni viene spesso invocata la possibilità di sostituire il ripristino con una sanzione pecuniaria.

È qui che entra in gioco la cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso edilizio, uno degli istituti più delicati dell’intero sistema sanzionatorio previsto dal Testo Unico Edilizia.

Con questa espressione si indica il meccanismo che consente, in presenza di specifiche condizioni, di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria quando la rimozione dell’opera abusiva risulta tecnicamente impossibile oppure comporterebbe un pregiudizio alla parte conforme dell’edificio. Non si tratta, quindi, di una sanatoria né di una forma di regolarizzazione dell’intervento abusivo, ma di una soluzione eccezionale che l’ordinamento ammette solo quando il ripristino dello stato dei luoghi non sia concretamente praticabile e che nel Testo Unico Edilizia trova spazio negli artt. 33, 34 e 38 del d.P.R. n. 380/2001.

Proprio perché la fiscalizzazione rappresenta un’eccezione alla regola generale del ripristino, la sua applicazione richiede una lettura particolarmente rigorosa delle condizioni che ne consentono l’utilizzo.

In questo quadro si inserisce la sentenza del TAR Lazio, sez. Roma II-bis, del 5 febbraio 2026, n. 2202, che affronta proprio il rapporto tra ordine di demolizione e possibilità di sostituirlo con una sanzione pecuniaria.

La decisione offre l’occasione per ribadire alcuni principi ormai consolidati nella giurisprudenza amministrativa, quali il carattere reale delle sanzioni edilizie, che possono essere rivolte all’attuale proprietario dell’immobile anche quando non sia responsabile dell’abuso, insieme al fatto che la sanzione pecuniaria non rappresenta un’alternativa liberamente invocabile dal privato, ma una soluzione residuale che presuppone la dimostrazione concreta dell’impossibilità di eseguire il ripristino.

Abusi edilizi, demolizione e fiscalizzazione: il caso esaminato dal TAR

Il caso in esame riguarda la realizzazione di alcuni interventi all’interno di un’unità immobiliare, emersi a seguito di un sopralluogo effettuato dai tecnici comunali.

Dalla relazione tecnica redatta in occasione dell’ispezione erano risultate diverse difformità rispetto allo stato legittimo dell’immobile. In particolare, erano stati contestati:

• un ampliamento dell’unità immobiliare di circa 15 mq;
• la conseguente diversa collocazione delle aperture e delle tramezzature interne;
• la presenza di un vano di dimensioni inferiori a 9 mq utilizzato come cameretta;
• un disimpegno con altezza di circa 2,20 m con sovrastante soppalco non praticabile.

Sulla base di questi accertamenti l’amministrazione aveva adottato due sanzioni pecuniarie oltre all’ordinanza di demolizione, ritenendo che gli interventi fossero stati realizzati in assenza del necessario titolo edilizio.

La proprietaria dell’immobile aveva quindi impugnato il provvedimento davanti al giudice amministrativo, sostenendo che alcune delle difformità risalissero all’epoca di costruzione del fabbricato e che, comunque, non potessero essere ricondotte alla sua responsabilità.

Secondo la ricorrente, inoltre, il lungo tempo trascorso dalla realizzazione delle opere e alcune circostanze relative alla storia dell’immobile avrebbero fatto maturare un affidamento sulla regolarità della situazione edilizia.

Un ulteriore profilo di censura riguardava la concreta possibilità di eseguire la demolizione. La ricorrente sosteneva infatti che l’eliminazione delle opere contestate avrebbe comportato la demolizione anche di parti strutturali dell’edificio o, comunque, avrebbe arrecato un pregiudizio alla parte conforme del fabbricato.

Proprio su questi aspetti si è concentrata l’analisi del giudice amministrativo, chiamato a valutare sia la legittimità dell’ordine di demolizione sia la fondatezza delle argomentazioni con cui la ricorrente tentava di escludere o attenuare la sanzione ripristinatoria prevista dal Testo Unico Edilizia.

Il quadro normativo: demolizione come regola e fiscalizzazione come eccezione

Per comprendere la logica della decisione occorre collocarla all’interno del sistema sanzionatorio previsto dal d.P.R. n. 380/2001, che è costruito attorno al principio secondo cui la risposta ordinaria all’abuso edilizio è il ripristino dello stato dei luoghi.

Questo principio trova la sua espressione più evidente nell’art. 31 del Testo Unico Edilizia, che disciplina gli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.

In queste ipotesi il dirigente o il responsabile dell’ufficio comunale ingiunge la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi. L’ordine è rivolto al proprietario e al responsabile dell’abuso e rappresenta una misura vincolata, finalizzata a ristabilire l’ordinato assetto del territorio.

Proprio perché l’obiettivo dell’ordinamento è quello di eliminare l’opera illegittima, la sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria non costituisce la regola, ma una ipotesi eccezionale, ammessa solo in presenza di specifiche condizioni.

Nel Testo Unico Edilizia questa possibilità emerge in tre disposizioni distinte – artt. 33, 34 e 38 – che disciplinano situazioni diverse tra loro ma accomunate dal fatto che la demolizione, per ragioni oggettive, non può essere eseguita.

L’art. 33, comma 2, riguarda gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di titolo o in totale difformità. Anche in questo caso la regola resta la rimessione in pristino. Tuttavia, quando l’ufficio tecnico accerta in modo motivato che il ripristino non è possibile, viene applicata una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento di valore dell’immobile conseguente alla realizzazione delle opere.

Una logica parzialmente diversa si rinviene nell’art. 34, comma 2, che disciplina gli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire. Anche qui la demolizione rappresenta la risposta ordinaria all’abuso. La sanzione pecuniaria interviene soltanto quando la rimozione della parte difforme non può avvenire senza arrecare pregiudizio alla parte dell’opera eseguita legittimamente.

Un’ulteriore fattispecie è prevista dall’art. 38, che riguarda gli interventi realizzati sulla base di un permesso di costruire annullato. Quando non è possibile rimuovere i vizi procedurali o ripristinare lo stato dei luoghi, viene applicata una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere, determinato dall’Agenzia del Territorio.

Le tre disposizioni sono accomunate dal fatto che la demolizione viene sostituita da una misura economica. Tuttavia presupposti e conseguenze sono profondamente diversi. In alcuni casi la sostituzione deriva da una impossibilità tecnica oggettiva, in altri dalla necessità di salvaguardare la parte conforme dell’edificio, in altri ancora dalla particolare situazione determinata dall’annullamento di un titolo edilizio.

Proprio questa distinzione è fondamentale per comprendere il funzionamento del sistema sanzionatorio edilizio: la fiscalizzazione non rappresenta un’alternativa generale alla demolizione, ma un rimedio residuale, applicabile soltanto quando ricorrono le condizioni previste dalla legge.

L’analisi del TAR: natura reale delle sanzioni edilizie e carattere vincolato dell’ordine di demolizione

Partendo da questo quadro normativo, il giudice amministrativo ha esaminato le censure formulate dalla ricorrente, ritenendole complessivamente infondate.

Responsabilità dell’attuale proprietario e irrilevanza dell’epoca dell’abuso

Un primo profilo riguarda la ricostruzione dell’origine delle difformità. Secondo la ricorrente, parte degli abusi risaliva all’epoca di realizzazione del fabbricato e pertanto non poteva esserne ritenuta responsabile.

Sul punto, il TAR ha osservato innanzitutto che non vi era prova che tutte le difformità risalissero effettivamente alla fase originaria della costruzione. Al contrario, alcune modifiche interne – tra cui il vano di dimensioni ridotte utilizzato come cameretta e il disimpegno con altezza ridotta e sovrastante soppalco – risultavano plausibilmente riconducibili a interventi più recenti.

In ogni caso, il Collegio ha chiarito che la responsabilità personale dell’abuso non assume rilievo decisivo ai fini dell’adozione delle misure ripristinatorie.

Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, le sanzioni edilizie hanno natura reale. La repressione degli abusi edilizi è infatti finalizzata al ripristino dell’ordine urbanistico violato e prescinde dall’accertamento della responsabilità soggettiva del destinatario del provvedimento.

Questo significa che l’ordine di demolizione può essere rivolto al soggetto che ha la disponibilità dell’immobile al momento dell’adozione del provvedimento, indipendentemente dal fatto che sia stato lui a realizzare materialmente le opere abusive.

Il decorso del tempo non limita il potere repressivo

Un ulteriore argomento sviluppato nel ricorso riguardava il fattore temporale. La ricorrente sosteneva che il lungo tempo trascorso dalla realizzazione delle opere abusive avrebbe dovuto indurre l’amministrazione a motivare in modo più approfondito l’interesse pubblico alla demolizione.

Anche su questo punto il TAR ha richiamato l’orientamento costante con cui si sottolinea la natura di illecito permanente dell’abuso edilizio, motivo per cui il potere repressivo dell’amministrazione non è soggetto né a termini di prescrizione né a termini di decadenza.

L’ordinanza di demolizione può quindi essere adottata anche a distanza di molti anni dalla realizzazione dell’opera abusiva.

Il certificato di agibilità non genera affidamento sulla legittimità edilizia

Nel tentativo di dimostrare l’esistenza di un affidamento sulla regolarità dell’immobile, la ricorrente aveva richiamato anche il rilascio del certificato di agibilità.

Il TAR ha escluso che tale circostanza potesse assumere rilievo.

L’agibilità, infatti, si limita ad attestare l’assenza di condizioni di insalubrità o pericolo per l’utilizzo dell’edificio, ma non costituisce una verifica della legittimità urbanistico-edilizia dell’immobile e non è quindi idonea a fondare un affidamento sulla regolarità delle opere realizzate.

Demolizione e fiscalizzazione: l’onere della prova grava sul privato

Particolarmente significativo è il passaggio della decisione dedicato al rapporto tra demolizione e sanzione pecuniaria sostitutiva.

La ricorrente aveva sostenuto che la demolizione delle opere contestate non fosse concretamente possibile o che, comunque, avrebbe comportato la rimozione anche di parti strutturali dell’edificio.

Il TAR ha ricordato che, nell’impianto del Testo Unico Edilizia, la demolizione rappresenta la sanzione ordinaria, mentre la sostituzione con una sanzione pecuniaria costituisce un’ipotesi eccezionale.

Proprio per questa ragione non è l’amministrazione a dover dimostrare la possibilità della demolizione, ma è il privato che deve provare l’impossibilità del ripristino.

Solo quando vengono forniti elementi tecnici idonei a dimostrare che la demolizione comporterebbe un grave pregiudizio per la parte conforme dell’edificio, l’amministrazione è tenuta a valutare la possibilità di applicare la cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso.

Nel caso esaminato, però, tale dimostrazione non era stata fornita. Nel corso del procedimento amministrativo e neppure nel giudizio la ricorrente aveva prodotto una consulenza tecnica o altra documentazione idonea a comprovare l’impossibilità della demolizione.

Le affermazioni sulla presunta impossibilità del ripristino erano quindi rimaste prive di adeguato supporto tecnico.

Provvedimento vincolato e motivazione dell’ordinanza

Alla luce di queste considerazioni il TAR ha ribadito un ulteriore principio consolidato: una volta accertata l’abusività delle opere, l’esercizio del potere repressivo assume natura doverosa e vincolata.

L’ordinanza di demolizione è quindi adeguatamente motivata con l’individuazione delle opere abusive e con il richiamo delle norme violate.

Non è necessario svolgere una comparazione tra l’interesse pubblico al ripristino e l’interesse privato alla conservazione dell’opera abusiva, poiché l’interesse pubblico alla rimozione dell’abuso è considerato in re ipsa.

Fiscalizzazione dell’abuso: quando la sanzione pecuniaria non può sostituire la demolizione

Il ricorso è stato pertanto respinto, con conseguente conferma della legittimità dell’ordinanza di demolizione adottata dall’amministrazione.

Alla luce delle considerazioni svolte, il TAR ha ritenuto che le censure sollevate dalla ricorrente non fossero idonee a mettere in discussione la legittimità dei provvedimenti adottati.

Il Collegio ha osservato che:

• gli interventi accertati nel corso del sopralluogo risultavano effettivamente realizzati in assenza del necessario titolo edilizio;
• il potere repressivo esercitato dall’amministrazione aveva natura doverosa e vincolata, una volta accertata l’abusività delle opere;
• non era configurabile alcun affidamento tutelabile derivante dal decorso del tempo o dal rilascio del certificato di agibilità;
• la ricorrente non aveva fornito alcuna dimostrazione tecnica dell’impossibilità di procedere alla demolizione.

In mancanza di elementi idonei a dimostrare che la rimozione delle opere avrebbe comportato un pregiudizio alla parte conforme dell’edificio, non vi erano quindi i presupposti per ipotizzare la sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria.

Si tratta di un caso esemplare in cui si confermano principi che incidono in modo diretto sull’attività dei tecnici chiamati a valutare le possibili modalità di gestione delle difformità eventualmente riscontrate in un immobile.