Appalto integrato e requisiti progettisti: i limiti alla sostituzione e il ruolo del principio del risultato

Nelle procedure di appalto integrato, la verifica dei progettisti indicati dall’operatore economico rappresenta uno dei passaggi più delicati dell’intera architettura della gara. Il progettista esterno, infatti, non è formalmente un concorrente, ma svolge comunque un ruolo determinante nella predisposizione dell’offerta tecnica e nella successiva fase di progettazione prevista dal contratto.

Da questa posizione “intermedia” derivano da anni numerosi problemi applicativi: cosa accade quando il progettista indicato non possiede i requisiti richiesti dalla normativa sui contratti pubblici? L’operatore economico deve essere escluso oppure può sostituire il professionista? E fino a quale momento della procedura è possibile intervenire con misure correttive senza compromettere la par condicio tra i concorrenti?

La giurisprudenza amministrativa non ha sempre fornito risposte univoche, anche perché il tema si intreccia con altri istituti fondamentali della disciplina degli appalti pubblici, come il self-cleaning, la modificabilità soggettiva degli operatori economici e, più recentemente, il principio del risultato introdotto dal nuovo Codice dei contratti pubblici.

Su questo terreno interviene il Consiglio di Stato con la sentenza del 16 febbraio 2026, n. 1187, una pronuncia articolata che affronta una controversia relativa a una gara di appalto integrato nella quale erano state sollevate numerose contestazioni sull’aggiudicazione.

Il caso non riguarda soltanto la posizione dei progettisti indicati dall’operatore economico aggiudicatario. Nell’appello erano infatti state riproposte diverse censure riferite anche ad altri profili della partecipazione alla gara, tra cui:

• il possesso dei requisiti generali da parte di alcuni soggetti coinvolti nella progettazione;
• alcune contestazioni relative a irregolarità fiscali;
• i rapporti tra consorzio stabile, consorziata esecutrice e impresa ausiliaria ai fini della qualificazione nella gara.

Nel ricostruire il quadro giuridico applicabile, Palazzo Spada affronta inoltre il rapporto tra la disciplina del d.lgs. n. 50/2016, applicabile alla procedura oggetto di causa, e i principi introdotti dal d.lgs. n. 36/2023, in particolare il principio del risultato, che la giurisprudenza amministrativa ha progressivamente riconosciuto come criterio interpretativo già immanente nel sistema degli appalti pubblici.

È proprio alla luce di questo principio che il Consiglio di Stato ricostruisce il limite temporale entro il quale è possibile intervenire per superare una causa di esclusione, chiarendo che eventuali modifiche soggettive o misure di self-cleaning non possono in ogni caso comportare una dilazione dell’aggiudicazione.

Appalto integrato e requisiti dei progettisti: il Consiglio di Stato sui limiti alla sostituzione e sul ruolo del principio del risultato

La controversia nasce nell’ambito di una procedura di gara avente ad oggetto l’affidamento di un appalto integrato, aggiudicata a un consorzio stabile che aveva partecipato alla competizione indicando una consorziata esecutrice per l’esecuzione dei lavori e un raggruppamento di professionisti incaricato della progettazione.

L’aggiudicazione è stata impugnata da un altro operatore economico partecipante alla gara, secondo il quale l’offerta dell’aggiudicatario avrebbe dovuto essere esclusa per una serie di ragioni relative al possesso dei requisiti di partecipazione.

Una prima serie di contestazioni riguardava proprio la posizione dei progettisti indicati dall’aggiudicatario, rispetto ai quali il ricorrente sosteneva la mancanza di alcuni requisiti previsti dalla normativa sui contratti pubblici.

Secondo questa impostazione, l’eventuale carenza dei requisiti in capo ai progettisti avrebbe dovuto comportare l’esclusione dell’operatore economico, poiché il progettista indicato – pur non essendo formalmente un concorrente – svolge comunque un ruolo essenziale nella predisposizione dell’offerta tecnica e nella successiva fase progettuale prevista dall’appalto integrato.

Accanto a queste contestazioni erano state però sollevate anche ulteriori doglianze relative:

• alla posizione fiscale di alcuni soggetti coinvolti nella partecipazione alla gara;
• alla qualificazione della consorziata indicata come esecutrice dei lavori;
• ai rapporti tra l’operatore economico aggiudicatario e l’impresa ausiliaria utilizzata ai fini della qualificazione.

Il ricorso è stato respinto dal TAR, che ha ritenuto infondate le censure proposte dall’operatore economico ricorrente.

La questione è quindi approdata davanti al Consiglio di Stato, dove sono stati riproposti gran parte dei motivi già sollevati in primo grado.

Nel corso del giudizio di appello sono state inoltre prodotte alcune documentazioni dalle quali emergeva che la fase di progettazione prevista dall’appalto integrato risultava già espletata e che erano stati avviati anche i lavori.

Questo elemento ha aggiunto un ulteriore livello di complessità alla controversia, perché ha imposto al giudice amministrativo di valutare le conseguenze che un eventuale annullamento dell’aggiudicazione avrebbe potuto produrre su un contratto già in fase di esecuzione.

Il quadro normativo: requisiti dei progettisti, modificabilità soggettiva e self-cleaning

Nel sistema delineato dal d.lgs. n. 50/2016, applicabile alla procedura oggetto della sentenza, la progettazione può essere affidata ai soggetti che forniscono servizi di architettura e ingegneria individuati dall’art. 46 del Codice dei contratti pubblici.

Quando l’operatore economico concorrente non possiede direttamente i requisiti necessari per lo svolgimento delle attività di progettazione, può quindi indicare un progettista esterno o un raggruppamento di progettisti incaricati di svolgere le attività progettuali previste dall’appalto integrato.

Il progettista indicato non è un concorrente alla gara, ma non è neppure un soggetto completamente estraneo alla procedura. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che egli deve comunque possedere i requisiti generali di partecipazione previsti dall’art. 80 del d.lgs. n. 50/2016, oltre ai requisiti tecnici richiesti per lo svolgimento delle attività di progettazione.

La mancanza di tali requisiti può quindi incidere direttamente sulla posizione dell’operatore economico che lo ha indicato nella propria offerta.

Il problema interpretativo riguarda però le conseguenze di questa eventuale carenza.

In particolare, la giurisprudenza si è a lungo divisa su due questioni fondamentali:

• se la mancanza dei requisiti in capo al progettista comporti automaticamente l’esclusione dell’operatore economico concorrente;
• oppure se sia possibile consentire la sostituzione del progettista indicato nel corso della procedura di gara.

Il tema si intreccia con l’istituto della modificabilità soggettiva dei concorrenti.

L’Adunanza Plenaria n. 2 del 2022 ha infatti riconosciuto la possibilità di modificare la composizione di un raggruppamento temporaneo di imprese anche nel corso della gara quando un componente perda i requisiti generali di partecipazione.

Su questo quadro si innesta la disciplina introdotta dal d.lgs. n. 36/2023, che ha ampliato gli strumenti a disposizione degli operatori economici per superare eventuali cause di esclusione.

Gli artt. 94, 96 e 97 disciplinano infatti le misure di self-cleaning, mentre l’art. 1 introduce il principio del risultato, che impone alle amministrazioni di orientare l’azione amministrativa al conseguimento dell’affidamento e dell’esecuzione del contratto nel modo più tempestivo ed efficiente possibile.

L’analisi del Consiglio di Stato: il ruolo del progettista indicato e i limiti alla sua sostituzione

Uno dei passaggi centrali della sentenza riguarda la posizione del progettista indicato dall’operatore economico nell’ambito di una procedura di appalto integrato.

Il Consiglio di Stato respinge la tesi secondo cui eventuali carenze dei requisiti in capo ai professionisti incaricati della progettazione non inciderebbero sulla posizione dell’operatore economico concorrente, sul presupposto che il progettista indicato sarebbe un soggetto esterno alla compagine del partecipante alla gara e, in quanto tale, sempre liberamente sostituibile.

Secondo il Collegio questa ricostruzione non può essere condivisa. Il progettista indicato, pur non essendo formalmente un concorrente, non è neppure un soggetto estraneo alla procedura di gara. Egli contribuisce infatti alla predisposizione dell’offerta tecnica e assume un ruolo essenziale nella successiva fase di progettazione prevista dall’appalto integrato.

Proprio questa funzione rende evidente che la posizione del progettista indicato non può essere considerata neutra ai fini della partecipazione alla gara. Di conseguenza, il professionista incaricato della progettazione deve possedere sia i requisiti generali di partecipazione, sia i requisiti tecnico-professionali richiesti dalla lex specialis per lo svolgimento delle attività progettuali.

L’eventuale mancanza di tali requisiti è quindi idonea a riflettersi direttamente sulla posizione dell’operatore economico che lo ha indicato nella propria offerta.

Il principio del risultato e il limite temporale delle misure correttive

Un secondo passaggio particolarmente significativo della sentenza riguarda il momento entro il quale è possibile intervenire per superare una causa di esclusione.

Il Consiglio di Stato osserva che la disciplina del self-cleaning e, più in generale, delle misure correttive adottabili dall’operatore economico non può essere interpretata nel senso di consentire interventi potenzialmente dilatori nel corso della procedura di gara.

Alla luce del sistema delineato dal d.lgs. n. 36/2023, eventuali interventi correttivi – compresa la sostituzione di un progettista privo dei requisiti – devono infatti intervenire prima dell’adozione dell’aggiudicazione.

Questo limite temporale viene ricondotto dal Collegio al principio del risultato, previsto dall’art. 1 del nuovo Codice dei contratti pubblici. Secondo il Consiglio di Stato tale principio non rappresenta una novità assoluta, ma costituisce piuttosto la formalizzazione di un criterio già immanente nel sistema degli appalti pubblici e riconducibile al principio costituzionale di buon andamento dell’azione amministrativa.

In questa prospettiva, l’ordinamento non può tollerare che la procedura di gara subisca ritardi o dilazioni a causa della necessità per l’operatore economico di adottare misure volte a superare una causa di esclusione.

Quando la sostituzione del progettista può incidere sull’offerta

Un ulteriore profilo affrontato dal Consiglio di Stato riguarda le conseguenze che la sostituzione del progettista indicato può produrre sulla struttura dell’offerta presentata in gara.

In linea di principio la sostituzione del professionista è teoricamente possibile proprio perché il progettista indicato non è formalmente un concorrente. Tuttavia questa operazione non può essere considerata automaticamente neutra rispetto al contenuto dell’offerta.

Il progettista incaricato della progettazione non svolge infatti un ruolo meramente formale. Egli partecipa alla definizione della proposta tecnica e contribuisce alla struttura complessiva dell’offerta presentata dall’operatore economico.

Di conseguenza, la sua eventuale sostituzione potrebbe determinare una modificazione sostanziale dell’offerta tecnica, circostanza che la giurisprudenza amministrativa e la Corte di giustizia dell’Unione europea hanno sempre ritenuto incompatibile con i principi di trasparenza e parità di trattamento che governano le procedure di gara.

Proprio per questa ragione il Consiglio di Stato afferma che la sostituzione del progettista deve essere valutata con particolare attenzione, verificando se l’intervento comporti o meno un’alterazione sostanziale dell’offerta presentata in gara.

La decisione del Consiglio di Stato

La sentenza non chiude definitivamente la controversia. Il Consiglio di Stato ha infatti pronunciato una decisione non definitiva, con la quale ha esaminato nel merito diverse censure proposte dall’appellante, respingendone alcune e dichiarandone altre inammissibili.

Per quanto riguarda altri profili della vicenda – in particolare quelli relativi alle contestazioni fiscali sollevate nel corso del giudizio – il Collegio ha invece ritenuto necessario disporre un approfondimento istruttorio, rinviando la causa a una successiva udienza per la definizione delle questioni ancora aperte.

Pur in presenza di una decisione non conclusiva, la pronuncia offre comunque indicazioni interpretative di rilievo per le procedure di appalto integrato, soprattutto con riferimento alla posizione dei progettisti indicati dagli operatori economici.

Il Consiglio di Stato ribadisce infatti che il progettista esterno, pur non essendo formalmente un concorrente, non può essere considerato un soggetto estraneo alla procedura di gara. Il professionista incaricato della progettazione contribuisce direttamente alla predisposizione dell’offerta tecnica e partecipa alla successiva fase progettuale prevista dall’appalto integrato. Di conseguenza, il possesso dei requisiti richiesti dalla normativa sui contratti pubblici assume rilievo diretto ai fini della partecipazione alla gara.

La sentenza evidenzia inoltre come eventuali misure correttive, comprese quelle riconducibili alla sostituzione del progettista indicato o ad altre forme di regolarizzazione della posizione dell’operatore economico, debbano intervenire entro un limite temporale preciso, individuato nel momento dell’aggiudicazione.

Questo limite viene ricondotto dal Collegio al principio del risultato, oggi espressamente previsto dall’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023 ma interpretato come criterio già immanente nel sistema degli appalti pubblici, in quanto strettamente collegato al principio costituzionale di buon andamento dell’azione amministrativa.

Nel loro insieme, queste indicazioni contribuiscono a chiarire il delicato equilibrio tra l’esigenza di garantire la regolarità della partecipazione alla gara e quella di evitare letture eccessivamente formalistiche della disciplina degli appalti, che potrebbero compromettere il corretto svolgimento delle procedure di affidamento.