Sanzioni ANAC: il Consiglio di Stato sul termine di 90 giorni per la contestazione dell'addebito

Quando iniziano davvero a decorrere i 90 giorni per la contestazione dell’addebito da parte di ANAC? L’Autorità può attendere la conclusione di altri procedimenti prima di attivare quello sanzionatorio? E fino a che punto è legittimo “allungare” la fase istruttoria senza far scattare il termine?

Questi interrogativi nascono dal fatto che, anche alla luce del nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023), il ruolo dell’Autorità si è progressivamente consolidato anche sul piano sanzionatorio, con un impatto diretto sul sistema di qualificazione e sull’operatività delle SOA.

In questo contesto, se la gestione dei tempi procedimentali è parte integrante della legittimità dell’azione amministrativa, altrettanto importante è individuare il momento esatto in cui l’Autorità può dirsi davvero in possesso di tutti gli elementi necessari per contestare un illecito. Non è sufficiente una segnalazione iniziale, ma non è nemmeno ammissibile che il termine venga rinviato indefinitamente, magari in attesa dell’esito di procedimenti paralleli.

Dietro il rispetto di quel termine si gioca, in realtà, la tenuta stessa del potere sanzionatorio: se il termine è superato, la sanzione non è semplicemente viziata, ma diventa illegittima.

Un concetto che il Consiglio di Stato spiega bene con la sentenza del 27 febbraio 2026, n. 1577, ribadendo che il termine dei 90 giorni decorre quando il fatto è già compiutamente definito, e non può essere spostato in avanti per esigenze organizzative o per attendere sviluppi esterni.

Sanzioni ANAC: da quando decorrono i 90 giorni per la contestazione

Il caso all’esame di Palazzo Spada riguarda un contenzioso relativo al procedimento sanzionatorio ANAC nei confronti di una SOA, maturato all’esito di un’attività ispettiva svolta all’inizio del 2023, nell’ambito delle ordinarie funzioni di vigilanza sul sistema di qualificazione.

All’esito degli accertamenti, l’Autorità aveva avviato un approfondimento istruttorio, concentrandosi in particolare sulla correttezza di un’attestazione rilasciata a favore di un operatore economico. Le verifiche avevano riguardato, tra l’altro, la coerenza dei certificati di esecuzione lavori e la riconducibilità delle lavorazioni alle categorie per le quali era stata riconosciuta la qualificazione.

Il passaggio decisivo si era registrato con una nota risalente a giugno 2023, con la quale ANAC aveva già ricostruito in modo puntuale il quadro fattuale, individuando le anomalie riscontrate e richiamando le disposizioni normative ritenute violate. In quella fase, l’Autorità risultava già in possesso di un impianto istruttorio completo, idoneo a circostanziare l’illecito e a consentire l’avvio del procedimento sanzionatorio.

Nonostante ciò, il procedimento sanzionatorio non era stato immediatamente avviato. Nel frattempo, su impulso della stessa ANAC, la SOA aveva attivato un distinto procedimento di revisione dell’attestazione ai sensi dell’art. 70, comma 7, d.P.R. n. 207/2010, finalizzato a verificare la permanenza dei requisiti di qualificazione. Tale procedimento si era concluso a fine settembre 2023 con una rimodulazione della qualificazione originaria.

Solo successivamente, a fine 2023, ANAC aveva provveduto ad avviare il procedimento sanzionatorio, contestando formalmente alla SOA le irregolarità già emerse mesi prima.

La sanzione era stata quindi impugnata al TAR che, investito della questione, aveva ritenuto che il termine di 90 giorni per la contestazione dell’addebito dovesse decorrere dalla fase in cui l’Autorità aveva già acquisito gli elementi essenziali dell’illecito, individuandolo proprio nella nota di sei mesi prima. Di conseguenza, aveva dichiarato tardivo l’avvio del procedimento sanzionatorio e annullato la sanzione.

Da qui ne è derivato l’appello dell’Autorità, sul presupposto che il termine dovesse essere fatto decorrere dalla conclusione del procedimento di revisione dell’attestazione, ritenuto necessario per completare il quadro istruttorio.

Termine di 90 giorni e potere sanzionatorio ANAC: il quadro normativo

Diverse le norme che rilevano nella decisione del Consiglio, a partire dall’art. 11, comma 3, del regolamento sanzionatorio ANAC, secondo cui la contestazione dell’addebito deve essere effettuata entro 90 giorni dalla ricezione della documentazione concernente l’irregolarità. Si tratta di un termine che, per consolidata lettura, ha natura decadenziale e che, quindi, incide direttamente sulla possibilità stessa di esercitare il potere sanzionatorio.

Questa previsione si inserisce nel solco tracciato dalla legge n. 689/1981, che costituisce la disciplina generale in materia di sanzioni amministrative. In questo ambito, il rispetto di termini certi risponde a una duplice esigenza: garantire l’effettività dell’azione amministrativa e tutelare il diritto di difesa del destinatario, evitando che l’esercizio del potere sanzionatorio si protragga indefinitamente.

Sul piano sostanziale, il potere esercitato da ANAC trova fondamento nell’art. 222, comma 3, lettera a), del d.lgs. n. 36/2023, che consente all’Autorità di irrogare sanzioni pecuniarie anche in relazione alle violazioni della disciplina sul sistema di qualificazione. In particolare, nel caso esaminato, viene in rilievo la fattispecie prevista dall’Allegato II.12, art. 13, comma 2, lettera b), relativa allo svolgimento dell’attività da parte delle SOA in modo non conforme alle disposizioni normative e alle indicazioni dell’Autorità.

Accanto a questo impianto, rileva anche il procedimento di revisione dell’attestazione previsto dall’art. 70, comma 7, d.P.R. n. 207/2010, che consente alla SOA di verificare la permanenza dei requisiti di qualificazione e, se del caso, di modificarli. Si tratta, tuttavia, di un procedimento con finalità diversa, orientato al ripristino della correttezza del sistema di qualificazione piuttosto che alla repressione di una condotta illecita.

Il nodo interpretativo si concentra proprio sul rapporto tra il regolamento ANAC, che impone un termine stringente per la contestazione, e la complessità degli accertamenti della stessa Autorità, tenuta a sviluppare attività istruttorie articolate o a coordinarsi con procedimenti paralleli.

Decorrenza del termine: quando l’illecito è già circostanziato

Spiega il Consiglio che già con la nota risalente a giugno 2023, ANAC aveva già ricostruito in modo puntuale la vicenda, individuando le anomalie nei certificati di esecuzione lavori, chiarendo i profili di non conformità e richiamando le disposizioni normative ritenute violate.

Non si è trattato, quindi, di una fase interlocutoria o meramente esplorativa, ma di un passaggio in cui il fatto è risultato già compiutamente definito.

Da qui la conclusione secondo cui il termine dei 90 giorni decorre dal momento in cui l’Autorità è in grado di circostanziare l’illecito in modo completo, anche sotto il profilo giuridico.

Non sarebbe stato quindi necessario attendere una chiusura formale dell’istruttoria, essendo sufficiente che questa fosse già sostanzialmente maturata. Nel caso concreto, questo momento ha coinciso con la nota di giugno. L’avvio del procedimento a dicembre è risultato quindi tardivo e, per questo motivo, illegittimo.

Il limite della fase istruttoria: no a dilatazioni artificiose

Un secondo passaggio, altrettanto rilevante, è quello che Palazzo Spada ha dedicato al ruolo della fase istruttoria.

Il Collegio ha riconosciuto che ANAC possa svolgere approfondimenti anche articolati prima di contestare l’addebito ma questo spazio non è illimitato. L’istruttoria serve a verificare i fatti e valutarne la rilevanza giuridica, motivo per cui, una volta raggiunto questo obiettivo, non è più giustificabile alcun rinvio.

In sostanza, la fase istruttoria non può trasformarsi in uno strumento per posticipare l’esercizio del potere sanzionatorio: se il fatto è già definito, il termine decorre e non può essere sospeso o “tenuto in attesa” per ragioni organizzative.

Procedimento sanzionatorio ANAC e revisione SOA: perché restano distinti

Il cuore della decisione si è concentrato sul rapporto tra il procedimento sanzionatorio ANAC e quello di revisione dell’attestazione attivato dalla SOA.

Sul punto, il Consiglio ha escluso in modo netto che tra i due procedimenti possa esistere un collegamento tale da giustificare il differimento del termine.

I due procedimenti presentano oggetti diversi: il procedimento di revisione riguarda la verifica della permanenza dei requisiti di qualificazione, mentre quello sanzionatorio riguarda l’accertamento di una condotta illecita già posta in essere.

Anche le funzioni risultano profondamente differenti: il primo ha natura ripristinatoria, il secondo ha natura afflittiva.

Su questa base, il Collegio ha ribadito che ANAC non può attendere l’esito del procedimento di revisione per avviare quello sanzionatorio, soprattutto quando dispone già di tutti gli elementi necessari.

Nel caso concreto, il procedimento attivato dalla SOA non ha aggiunto alcun elemento istruttorio significativo rispetto a quanto già acquisito dall’Autorità.

Inoltre, nel procedimento di revisione la SOA opera esercitando una funzione pubblica, con il dovere di accertare i fatti in modo imparziale; nel procedimento sanzionatorio, invece, è il soggetto destinatario della contestazione.

Collegare i due procedimenti avrebbe determinato una situazione di conflitto di interessi, confermando la necessità di mantenerli distinti.

Termine di contestazione e diritto UE: perché il caso ANAC è diverso

Infine, il Collegio ha richiamato le recenti pronunce della Corte di giustizia dell’Unione europea in materia di termini per l’avvio dei procedimenti sanzionatori, chiarendo però che il caso in esame presenta caratteristiche diverse.

In particolare, il sistema ANAC non fa decorrere il termine dalla semplice ricezione di una segnalazione, ma richiede una fase di esame, verifica della completezza documentale e valutazione giuridica del fatto, che consente di individuare il momento in cui l’illecito è effettivamente circostanziato.

Alla luce di ciò, il tema affrontato in sede europea, legato al rischio di decorrenza del termine dalla prima segnalazione, non risulta sovrapponibile al sistema delineato dal regolamento ANAC. Inoltre, le censure formulate in appello non hanno richiesto di esaminare la questione alla luce della portata decadenziale del termine in relazione al diritto unionale.

Sanzione tardiva: cosa cambia per ANAC e SOA

Alla luce di quanto emerso, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello di ANAC e ha confermato integralmente la decisione del TAR, dichiarando illegittima la sanzione per tardività dell’avvio del procedimento.

Il termine di 90 giorni non può essere gestito in modo elastico, ma decorre dal momento in cui l’Autorità è già in grado di circostanziare l’illecito.

Una volta raggiunta questa soglia, il potere sanzionatorio deve essere esercitato senza ritardi, perché il tempo inizia a decorrere e non può essere sospeso o differito.

Più in generale, la decisione ribadisce l’importanza del rispetto dei tempi quale condizione essenziale di legittimità dell’azione amministrativa. Quando l’illecito è già definito e gli elementi necessari per la valutazione sono tutti disponibili, il procedimento deve essere avviato. In caso contrario, la sanzione non può essere validamente irrogata.