Stato legittimo immobile: disegnare un abuso non lo rende legittimo

Tra le modifiche più significative e, allo stesso tempo, più controverse operate dal Salva Casa al Testo Unico Edilizia c’è sicuramente la nuova definizione di stato legittimo.

Il D.L. n. 69/2024 (convertito in Legge n. 105/2024) ha provato a semplificare la verifica della conformità edilizia e urbanistica, riscrivendo il comma 1-bis dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). Ma una formulazione non sempre lineare, insieme ad alcune imprecisioni contenute nelle Linee guida pubblicate dal MIT, ha finito per creare non pochi problemi operativi agli addetti ai lavori.

Su queste pagine abbiamo già dato conto di alcune posizioni rilevanti della giustizia amministrativa maturate proprio a seguito di questa modifica. Tra le più significative si possono richiamare:

• la sentenza del Consiglio di Stato n. 7992 del 13 ottobre 2025, che ha valorizzato le tavole progettuali approvate come prova dello stato legittimo, chiarendo che l’amministrazione non può “disapplicare” un titolo edilizio valido in via di fatto ma deve, eventualmente, attivare un procedimento di autotutela;
• la sentenza del Consiglio di Stato n. 8908 del 13 novembre 2025, secondo cui un’opera irregolare rimane tale anche se riportata nei grafici, finché un titolo edilizio non la legittima espressamente.

Letti insieme, questi due orientamenti aiutano a definire meglio il perimetro della questione. Il titolo edilizio, infatti, da un lato non può essere svuotato o ignorato dall’amministrazione, ma dall’altro non può neppure essere ampliato per via interpretativa fino a ricomprendere ciò che non è stato espressamente assentito.

Ma allora, quando e in che modo una sequenza di titoli edilizi può davvero dimostrare la legittimità di un immobile? Disegnare un’opera negli elaborati progettuali equivale ad averla assentita? E il tempo trascorso può impedire oggi al Comune di ordinare la demolizione?

A tornare su questi temi è il Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 2443 del 24 marzo 2026, affronta un nodo che nella pratica emerge più spesso di quanto si immagini e ribadisce un principio che, ancora oggi, viene troppo facilmente messo in secondo piano. Lo stato legittimo non si ricostruisce per deduzioni o per letture a posteriori, ma si legge nei titoli edilizi e nel loro contenuto effettivo.

Stato legittimo e demolizione: il caso esaminato dal Consiglio di Stato

La vicenda prende avvio da un’ordinanza comunale con cui è stata disposta la rimozione e demolizione di una serie di interventi eseguiti su un capannone industriale, qualificati come opere realizzate in difformità dai titoli abilitativi e tali da determinare un incremento di volumi e superfici utili.

Contro questo provvedimento sono stati proposti più ricorsi, poi riuniti, da parte dei soggetti che, a vario titolo, risultavano coinvolti nella proprietà o nella disponibilità delle diverse porzioni dell’immobile.

Il TAR ha accolto solo una delle censure sollevate, quella relativa all’individuazione dei destinatari dell’ordine di demolizione, ritenendo che il provvedimento fosse stato rivolto anche a un soggetto estraneo alla realizzazione dell’abuso e non più nella disponibilità del bene. Per il resto, invece, ha respinto tutte le altre doglianze, comprese quelle con cui si cercava di sostenere la legittimità degli interventi contestati.

Su questo punto si innesta l’appello. Le società insistono su un’impostazione che, nella pratica, si incontra spesso. Gli ampliamenti, secondo questa lettura, dovevano ritenersi legittimi perché nel tempo erano stati più volte rappresentati all’amministrazione e perché inseriti in una sequenza di titoli edilizi che, letti nel loro insieme, avrebbero dovuto essere considerati come una presa d’atto dello stato dei luoghi.

A questo si aggiunge un ulteriore elemento. Il lungo tempo trascorso e la mancata contestazione degli abusi avrebbero, secondo le appellanti, reso non più esercitabile il potere repressivo.

Il Comune si è costituito chiedendo il rigetto dell’appello e ha proposto a sua volta appello incidentale, contestando proprio il capo della sentenza con cui il TAR aveva ritenuto errata l’individuazione dei destinatari dell’ordinanza.

Stato legittimo immobile e titoli edilizi: il quadro normativo

Per comprendere la decisione di Palazzo Spada, il punto di partenza è l’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 e, in particolare, il comma 1-bis, che individua lo stato legittimo dell’immobile nel titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha disciplinato l’ultimo intervento sull’intero immobile o unità immobiliare.

La norma, però, introduce una precisazione che nella pratica è tutt’altro che secondaria. Questo titolo rileva a condizione che, al momento del rilascio, l’amministrazione abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi. È proprio su questo passaggio che si sono concentrate molte delle difficoltà interpretative emerse dopo le modifiche introdotte dal Salva Casa.

A questo quadro si aggiungono i titoli successivi che hanno riguardato interventi parziali e, nei casi previsti dalla legge, anche i titoli in sanatoria e gli altri atti che hanno inciso sulla regolarità dell’immobile.

Per gli immobili realizzati in un’epoca in cui non era richiesto un titolo edilizio, lo stato legittimo può essere ricostruito attraverso elementi documentali come i dati catastali di primo impianto o altri atti idonei a dimostrarne la consistenza.

Non si tratta di una definizione solo formale. Per un inquadramento completo del tema, si veda anche la guida allo stato legittimo pubblicata su queste pagine. Il legislatore ha provato a costruire un criterio che consenta di verificare la legittimità edilizia sulla base di elementi oggettivi, evitando ricostruzioni incerte o fondate su valutazioni indirette. Proprio su questo punto si concentrano molte delle difficoltà applicative, soprattutto quando si tenta di ricostruire lo stato legittimo attraverso una sequenza di titoli riferiti a interventi solo parziali.

Sul piano sanzionatorio, infine, assume rilievo la distinzione tra le diverse tipologie di abuso edilizio, da cui derivano regimi e conseguenze differenti sia sotto il profilo degli interventi repressivi sia sotto quello dell’individuazione dei soggetti destinatari dei provvedimenti.

Titoli edilizi e rappresentazione grafica: i principi del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato affronta il nodo centrale della vicenda partendo da uno dei passaggi più delicati nella pratica professionale, quello del rapporto tra rappresentazione grafica e legittimazione edilizia.

La sentenza chiarisce in modo netto che la semplice rappresentazione di un’opera negli elaborati progettuali non può valere come forma di assenso. Il fatto che un’opera sia disegnata non significa che sia stata oggetto di una specifica richiesta, né che l’amministrazione abbia espresso su di essa una valutazione favorevole. Il titolo edilizio, infatti, presuppone sempre un’istanza esplicita, circostanziata e univoca, e non può estendersi a ciò che non ne costituisce oggetto. È da qui che discende tutto il resto.

Ne consegue che non è possibile attribuire al titolo un contenuto più ampio di quello che emerge dall’istanza e dal provvedimento, né ricomprendere automaticamente opere che risultano solo rappresentate.

Su questo stesso piano si inserisce anche il tema dell’onere della prova. Il Collegio ribadisce che spetta al privato dimostrare la legittimità dell’edificazione esistente, e non all’amministrazione ricostruirla attraverso interpretazioni o presunzioni. In questa prospettiva, anche il certificato di agibilità, che spesso nella pratica viene utilizzato come elemento di legittimazione, non è idoneo a dimostrare la regolarità urbanistico-edilizia, in quanto fondato su presupposti diversi.

Il ragionamento si completa poi con un passaggio che incide direttamente sulla nozione di stato legittimo. La sequenza dei titoli edilizi richiamata dalle appellanti non è stata ritenuta sufficiente, perché riferita a interventi puntuali e non all’intero immobile. Proprio per questo, tali titoli non possono essere utilizzati per estendere la legittimità a opere ulteriori, né per ricostruire lo stato legittimo attraverso una lettura complessiva delle vicende edilizie.

Infine, il Consiglio di Stato torna su un principio consolidato ma che, nella pratica, continua a creare equivoci. Il decorso del tempo non incide sull’esercizio del potere repressivo e non può fondare un legittimo affidamento quando si è in presenza di opere abusive.

Stato legittimo e titoli edilizi: l’analisi tecnica della sentenza

La parte più interessante della decisione sta nel modo in cui il Consiglio di Stato affronta un’impostazione molto diffusa nella pratica.

Le appellanti avevano ricostruito la legittimità dell’immobile mettendo insieme le diverse vicende edilizie che lo avevano interessato nel tempo, valorizzando il fatto che l’amministrazione, in più occasioni, aveva avuto davanti la consistenza del fabbricato. Da qui l’idea che questa conoscenza potesse tradursi, in qualche modo, in una forma di legittimazione.

Il Consiglio di Stato prende nettamente le distanze da questa lettura e introduce una distinzione decisiva. La conoscenza del fatto non equivale alla sua legittimazione. E soprattutto, la somma di titoli riferiti a interventi puntuali non può essere utilizzata per ricostruire, per accumulo, la regolarità dell’intero immobile.

È su questo punto che la sentenza si collega direttamente al tema dello stato legittimo. Il richiamo all’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 viene ritenuto non pertinente perché manca il presupposto necessario, cioè la dimostrazione che le opere fossero state realizzate in un’epoca in cui il titolo edilizio non era richiesto. In assenza di questo elemento, la norma non può essere utilizzata per sostenere ricostruzioni non documentate.

Anche il tempo non modifica questo quadro. L’inerzia dell’amministrazione non incide sull’esercizio del potere repressivo e non è idonea a fondare un legittimo affidamento in presenza di opere abusive.

Un ulteriore passaggio riguarda l’appello incidentale del Comune. Il Consiglio di Stato chiarisce che il TAR aveva applicato una disciplina non coerente con la fattispecie, riferita alla totale difformità o all’assenza di titolo, mentre il caso rientrava nella parziale difformità.

Da qui discende una conseguenza precisa. In questa ipotesi, il destinatario dell’ordine di demolizione è il responsabile dell’abuso. Il fatto che non sia più proprietario dell’immobile non incide sulla legittimità del provvedimento, ma può rilevare solo sul piano della sua esecuzione.

È una distinzione che nella pratica va tenuta ben ferma, perché separa la validità dell’atto dai problemi operativi della sua attuazione.

Stato legittimo e demolizione: le conclusioni operative

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale, accolto quello incidentale del Comune e, di fatto, ha confermato la legittimità dell’ordine di demolizione.

La sentenza è interessante soprattutto per come affronta, nella pratica, il tema dello stato legittimo.

Non basta ripercorrere nel tempo le pratiche edilizie che hanno interessato un immobile, né è sufficiente dimostrare che certe opere siano state viste o rappresentate più volte. Se quelle opere non sono state oggetto di uno specifico titolo, restano fuori.

Allo stesso modo, ci sono alcuni equivoci che continuano a ripresentarsi. Il fatto che l’amministrazione conoscesse lo stato dei luoghi, che sia stata rilasciata l’agibilità o che siano passati molti anni non cambia la natura dell’abuso. Se manca il titolo, manca la legittimità.

C’è poi un altro aspetto che nella pratica pesa più di quanto si pensi. La qualificazione dell’abuso non è un dettaglio. Se si è in presenza di parziale difformità, il destinatario dell’ordine di demolizione è il responsabile dell’abuso, anche quando non è più proprietario dell’immobile. Le difficoltà nell’esecuzione vengono dopo e non incidono sulla validità del provvedimento.

In realtà, il ragionamento è molto più semplice di quanto spesso si pensi. Lo stato legittimo non si ricostruisce per logica o per interpretazione, ma si legge nei titoli. Ed è proprio qui che, nella pratica quotidiana, si concentrano gli errori più frequenti.