Adeguamento prezzi e revisione negli appalti pubblici: quando decide il giudice ordinario e quando il giudice amministrativo

Se un’impresa chiede il riconoscimento dell’aumento dei prezzi durante l’esecuzione di un appalto, il problema non è soltanto di natura economica, perché prima ancora bisogna capire che tipo di posizione giuridica si sta facendo valere e, quindi, se si sta chiedendo all’amministrazione di esercitare un potere oppure se si è già titolari di un diritto che nasce direttamente dalla legge.

Lo stesso ragionamento vale quando si passa alla revisione dei prezzi negli appalti pubblici, perché anche in quel caso la questione non si esaurisce nel chiedersi se spetti o meno, ma impone di guardare a come è stata costruita la clausola e a quale spazio di intervento sia stato lasciato alla stazione appaltante nella fase di gara, che è poi il momento in cui si definisce davvero il perimetro del rapporto.

A questo si aggiunge un profilo che nella pratica pesa molto più di quanto sembri, cioè la mancata previsione della clausola revisionale, rispetto alla quale non è affatto scontato stabilire se sia necessario impugnare subito il bando oppure se la norma sia comunque in grado di operare da sola e incidere sul contenuto del contratto, riequilibrandolo.

È proprio lungo questa linea che si colloca la sentenza del TAR Campania n. 479 del 9 marzo 2026, che affronta il tema senza scorciatoie e distingue con precisione tra adeguamento automatico e revisione dei prezzi, collegando questa distinzione al tema della giurisdizione e, soprattutto, alla diversa natura delle posizioni giuridiche coinvolte.

Aumento dei prezzi negli appalti pubblici: cosa è accaduto e perché si è arrivati al giudizio

La vicenda si è sviluppata nell’ambito di un appalto di lavori nel quale l’operatore economico ha avanzato due richieste tra loro collegate ma, sul piano giuridico, non sovrapponibili, entrambe legate all’aumento dei costi intervenuto nel corso dell’esecuzione.

Da un lato è stato chiesto il riconoscimento delle compensazioni previste dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022, ritenendo che il meccanismo emergenziale di adeguamento dei prezzi dovesse trovare applicazione anche nel caso di specie, nonostante l’appalto fosse stato ammesso al Fondo per la prosecuzione delle opere pubbliche, circostanza che l’amministrazione aveva richiamato per escludere ulteriori adeguamenti monetari.

Dall’altro lato è stato messo in discussione l’assetto contrattuale relativo alla revisione dei prezzi, evidenziando come la convenzione contenesse una clausola di invariabilità del corrispettivo e, accanto a questa, una previsione limitata al solo caro materiali, senza una disciplina coerente con quanto previsto dall’art. 29 del d.l. n. 4/2022.

Su questo secondo versante l’operatore ha chiesto l’accertamento del proprio diritto alla revisione dei prezzi e la conseguente eliminazione delle clausole ritenute incompatibili con la normativa sopravvenuta, con richiesta di adeguamento del contenuto contrattuale.

La controversia si è così spostata rapidamente dal piano della quantificazione economica a quello, ben più rilevante, della qualificazione giuridica delle pretese avanzate e del rapporto tra normativa emergenziale, contenuto del contratto e ruolo della stazione appaltante nella gestione dell’equilibrio economico dell’appalto.

Adeguamento automatico e revisione prezzi negli appalti pubblici: il quadro normativo che guida la decisione

Per comprendere la decisione dei giudici di primo grado è utile ricostruire il quadro normativo di riferimento, muovendo dai due strumenti che, pur intervenendo entrambi sull’equilibrio economico del contratto, seguono logiche diverse e non possono essere letti come equivalenti.

L’art. 26 del d.l. n. 50/2022, convertito dalla Legge n. 91/2022, introduce un meccanismo di adeguamento automatico dei prezzi nei lavori pubblici fondato su criteri predeterminati, costruito per fronteggiare l’aumento eccezionale dei costi dei materiali e destinato a operare direttamente sul rapporto in corso di esecuzione.

L’art. 29 del d.l. n. 4/2022, convertito dalla Legge n. 25/2022, si colloca invece su un piano diverso, perché interviene sulla revisione dei prezzi imponendo l’inserimento di specifiche clausole nei documenti di gara e rinviando, per la loro disciplina, all’art. 106 del D.Lgs. n. 50/2016, mantenendo uno spazio di intervento della stazione appaltante nella fase di impostazione del rapporto.

A questo si affianca il meccanismo previsto dall’art. 1339 c.c., che consente alla legge di integrare automaticamente il contratto con clausole obbligatorie anche quando queste non siano state espressamente previste dalle parti.

È proprio a partire da questa diversa struttura delle norme coinvolte che si comprendono le questioni poste nel ricorso.

Diritto soggettivo o interesse legittimo: come il TAR inquadra adeguamento prezzi e revisione

La sentenza affronta il tema del riparto di giurisdizione partendo dalla diversa natura degli strumenti utilizzati per il riequilibrio economico del contratto.

Con riferimento alla domanda fondata sull’art. 26 del d.l. n. 50/2022, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, chiarendo che il meccanismo di adeguamento dei prezzi non attribuisce alla stazione appaltante alcun potere valutativo, né sul riconoscimento del diritto né sulla sua quantificazione, perché si tratta di un sistema che opera direttamente per effetto della legge.

In questa prospettiva l’appaltatore non sollecita l’esercizio di un potere, ma fa valere un diritto soggettivo, con la conseguenza che la controversia attiene all’esecuzione del rapporto contrattuale ed è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.

Quando si passa alla revisione dei prezzi, il quadro cambia, perché la disciplina dell’art. 29 del d.l. n. 4/2022, nel rinviare all’art. 106 del D.Lgs. n. 50/2016, lascia alla stazione appaltante uno spazio di intervento nella definizione delle clausole già nella fase di predisposizione degli atti di gara.

È in questo momento che si manifesta il potere amministrativo, con la conseguenza che la posizione dell’operatore economico assume la consistenza di interesse legittimo e che le relative controversie appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Allo stesso tempo il TAR qualifica l’art. 29 del d.l. n. 4/2022 come norma imperativa, evidenziando come la previsione sia finalizzata a garantire l’equilibrio economico dei contratti pubblici e non possa essere elusa attraverso il contenuto della lex specialis o del contratto.

Ne deriva che, anche in assenza di una specifica clausola, la disciplina revisionale entra comunque nel contratto attraverso il meccanismo di integrazione previsto dall’art. 1339 c.c., senza che sia necessario impugnare preventivamente gli atti di gara.

Due meccanismi diversi, due logiche diverse: cosa cambia tra adeguamento automatico e revisione

Se si prova a leggere la decisione nel suo insieme, ci si accorge che il punto non è tanto capire quale dei due strumenti si applichi, ma rendersi conto che si tratta di modelli giuridici diversi, che producono effetti differenti anche sul piano della tutela.

L’adeguamento automatico dei prezzi si colloca sul piano delle obbligazioni contrattuali e si caratterizza per l’assenza di qualsiasi valutazione da parte dell’amministrazione, con la conseguenza che il diritto dell’appaltatore nasce direttamente dalla legge.

La revisione dei prezzi, invece, conserva un legame con l’esercizio del potere amministrativo nella fase di impostazione della gara, perché è proprio in quel momento che si definisce il contenuto delle clausole e, quindi, il perimetro del futuro rapporto contrattuale.

Allo stesso tempo, la natura imperativa della disciplina impedisce che l’amministrazione possa sottrarsi all’obbligo di garantire l’equilibrio del contratto, perché la clausola revisionale entra comunque nel rapporto anche in assenza di una previsione espressa.

In questo quadro si inserisce anche la delimitazione temporale operata dal TAR, che ha accertato il diritto alla revisione dei prezzi per il periodo fino al 31 dicembre 2025, dichiarando la nullità delle clausole contrattuali incompatibili e imponendo l’inserimento della clausola revisionale nel contratto, mentre per il periodo successivo il ricorso è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Prezzi negli appalti pubblici: quando rivolgersi al giudice ordinario e quando al giudice amministrativo

Le indicazioni che emergono dalla sentenza sono chiare, ma acquistano senso solo se si tiene fermo il punto da cui si è partiti, cioè la natura della posizione giuridica che si intende far valere.

Quando l’impresa invoca l’adeguamento automatico dei prezzi previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022 si muove nell’ambito dei diritti soggettivi e deve rivolgersi al giudice ordinario, perché non entra in gioco alcun potere amministrativo.

Quando invece si discute della revisione dei prezzi e del contenuto delle clausole di gara, la questione riguarda il corretto esercizio del potere della stazione appaltante e rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.

La mancata previsione della clausola revisionale non impedisce l’applicazione della disciplina, perché la norma imperativa la integra comunque nel contratto, ma la tutela deve essere letta nei limiti temporali individuati dal giudice, che in questo caso ha circoscritto il riconoscimento fino al 31 dicembre 2025.

Ed è proprio qui il punto più interessante della decisione, perché non riguarda soltanto il “quanto” spetti all’impresa, ma chiarisce prima di tutto come quella pretesa va inquadrata e, quindi, davanti a quale giudice può essere fatta valere.