Partenariato pubblico-privato senza prelazione: cosa cambia dopo la sentenza CGUE

Continua a far discutere la sentenza della Corte di giustizia UE (causa C-810/24), che ha messo uno stop al diritto di prelazione del promotore nella finanza di progetto, aprendo un fronte delicato sull’intero sistema del partenariato pubblico-privato.

Secondo quanto affermato dai giudici europei, non è compatibile con il diritto dell’Unione un meccanismo che consente al promotore di adeguare la propria offerta a quella dell’aggiudicatario e ottenere comunque il contratto, limitandosi al rimborso delle spese entro il tetto del 2,5%. Un meccanismo che altera l’equilibrio competitivo e mette a rischio la reale contendibilità dell’affidamento.

Su questo scenario si inserisce l’iniziativa parlamentare dell’on. Erica Mazzetti (FI), che ha depositato alla Camera una risoluzione per chiedere al Governo interventi urgenti a tutela delle procedure in corso e del mercato del PPP.

La risoluzione Mazzetti: obiettivo salvare PPP e gare in corso

L’intervento parlamentare si colloca esattamente in questo contesto di incertezza applicativa. Come ha spiegato la stessa Mazzetti, «il nuovo Codice Appalti, approvato nel 2023, rendeva molto più fruibile il partenariato pubblico-privato, liberalizzando anche il diritto di prelazione poi limitato nei correttivi», adottati proprio in attesa della pronuncia europea.

Allo stesso tempo, viene precisato che «la Corte di Giustizia Ue non limita né critica la proposta di iniziativa privata», distinguendo quindi tra il meccanismo della prelazione e la più ampia logica della finanza di progetto. Il nodo è operativo: il venir meno della prelazione rischia di incidere su procedure già avviate e su investimenti rilevanti, con un impatto immediato anche sugli interventi finanziati dal PNRR.

Contratti in essere e PNRR: la richiesta di tutela

Uno dei punti più netti della risoluzione riguarda la salvaguardia dei contratti già in esecuzione. L’impostazione proposta è quella di escludere effetti retroattivi della sentenza europea, mantenendo validi gli accordi già perfezionati.

Sul punto, Mazzetti è esplicita: «chiediamo quindi al Governo di tutelare i contratti già in esecuzione, che devono restare validi in virtù del principio del ‘pacta sunt servanda’», con una particolare attenzione ai progetti PNRR, definiti essenziali allo sviluppo del Paese.

Il quadro, però, è già stato in parte tracciato sul piano interno. La Corte dei conti, in due recenti delibere, ha infatti chiarito che l’incompatibilità della prelazione del promotore discende direttamente dai principi del diritto europeo e non può ritenersi limitata a specifiche fasi o versioni normative. In questa prospettiva, nemmeno la presentazione della proposta in epoca anteriore consolida un diritto alla prelazione, trattandosi di un meccanismo che incide su una procedura strutturalmente bifasica e il cui esito resta aperto fino alla gara.

Ne deriva un’indicazione particolarmente rigorosa: la prelazione non è più applicabile nelle procedure di PPP, neppure nei casi anteriori alla pronuncia della CGUE, e il principio del tempus regit actum non può essere utilizzato per mantenere un assetto procedurale incompatibile con il diritto dell’Unione.

In questo contesto, anche sotto il profilo della responsabilità amministrativa, l’allineamento ai principi europei emerge come la scelta più coerente con la sana gestione finanziaria e con l’esigenza di prevenire possibili profili di danno erariale.

La questione non riguarda solo le singole procedure, ma investe l’impostazione complessiva della finanza di progetto nel D.Lgs. n. 36/2023, imponendo alle stazioni appaltanti una revisione consapevole delle modalità di strutturazione delle operazioni di PPP.

Gare in corso: tre percorsi operativi

Ed è proprio qui il maggiore problema. Se, infatti, l’orientamento della Corte dei conti porta a escludere in radice l’applicazione della prelazione anche per le proposte anteriori, Mazzetti prova a individuare soluzioni che consentano di gestire la fase transitoria senza azzerare le procedure. In particolare, per le procedure avviate dopo il correttivo 2024 al D.Lgs. n. 36/2023, la proposta è quella di consentire un adeguamento senza azzerare l’iter: le amministrazioni potrebbero riallineare la pubblicità a livello europeo delle valutazioni in corso.

Diverso l’approccio per le gare bandite prima della sentenza: nei casi in cui i termini non siano ancora scaduti, si suggerisce di eliminare la clausola di prelazione, riaprire i termini per la presentazione delle offerte e mantenere il rimborso delle spese sostenute dal promotore entro il limite del 2,5%.

Una soluzione che tenta di bilanciare le esigenze concorrenziali evidenziate dalla Corte con la necessità di non disperdere il lavoro progettuale già sviluppato, ma che si colloca in un contesto interpretativo già orientato verso il superamento definitivo della prelazione.

Accanto alla gestione dell’immediato, la risoluzione guarda anche a una revisione più ampia della disciplina del PPP. In particolare, si chiede al Governo di valutare modifiche agli articoli 175 e 193 del D.Lgs. n. 36/2023, con l’obiettivo di rendere la finanza di progetto più coerente con il quadro europeo e più attrattiva per gli operatori, «per introdurre criteri premiali all’innovazione, snellire le proposte, tutelare l’idea del promotore», come spiega Mazzetti.

PMI, dialogo competitivo e livello europeo

Un ulteriore profilo riguarda l’accesso delle piccole e medie imprese alla finanza di progetto, oggi spesso limitato da complessità procedurali e costi di partecipazione.

In questa prospettiva, la risoluzione richiama anche la necessità di dare attuazione sulla linea del dialogo competitivo, indicato come uno strumento più coerente con i principi europei rispetto a meccanismi come la prelazione.

Non manca, infine, un passaggio sul piano sovranazionale. L’atto parlamentare sollecita il Governo a promuovere una disciplina armonizzata sulle unsolicited proposal, così da garantire maggiore uniformità tra gli Stati membri e rafforzare la competitività del sistema.

Il nodo politico: il ruolo del PPP

Sul fondo resta il tema del ruolo del partenariato pubblico-privato in una fase caratterizzata da risorse pubbliche limitate. Conclude Mazzetti ricordando che «il Partenariato Pubblico-privato è e resta una leva essenziale», ma serve ora «una disciplina chiara che miri a conciliare iniziativa privata, interesse generale, competitività, innovazione».

La risposta del Governo sarà quindi decisiva per capire se e come il sistema riuscirà a superare la fase di incertezza aperta dalla sentenza europea, evitando il rischio di un rallentamento diffuso degli investimenti.