Stato legittimo: cosa cambia nella verifica tecnica alla prova operativa (stress test)

Il Legislatore, intervenendo nel 2024 sulla definizione di stato legittimo, ha toccato uno dei punti più delicati dell’intero sistema edilizio, quello su cui si regge la possibilità di intervenire su un immobile o compravenderlo senza problematiche.

Si tratta di un ambito nel quale ogni parola ha un peso specifico elevatissimo, perché da quella parola dipendono verifiche tecniche, responsabilità professionali e, in molti casi, la commerciabilità stessa dell’immobile. Ed è proprio qui che emerge il primo problema: nel tentativo di chiarire il concetto, il dato normativo ha finito per introdurre condizioni e passaggi che, già alla prima lettura attenta, mostrano evidenti difficoltà applicative.

Per comprenderle davvero, è necessario partire dal dato normativo che, in questo caso, è rappresentato dal comma 1-bis, art. 9-bis, del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), che analizzeremo utilizzando il “metodo dell’esplosione normativa”, ovvero prendendo questa disposizione e scomponendola nei suoi singoli periodi per leggerli uno alla volta, evitando sovrapposizioni interpretative.

Il dato normativo: comma 1-bis dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001

Il comma 1-bis si articola in cinque periodi distinti, ciascuno dei quali introduce un elemento autonomo nella ricostruzione dello stato legittimo:

• primo periodo - Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o l'intera unità immobiliare, a condizione che l'amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.
• secondo periodo - Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni.
• terzo periodo - Alla determinazione dello stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all'articolo 34-bis.
• quarto periodo - Per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.
• quinto periodo - Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi.

In questo approfondimento entreremo nel dettaglio del primo e del terzo periodo.

Primo periodo: il titolo edilizio e il problema della verifica dei titoli pregressi

Il primo periodo stabilisce il punto di partenza per la ricostruzione dello stato legittimo. Punto di partenza che può essere alternativamente:

• il titolo abilitativo che ha previsto la costruzione o che ha legittimato la stessa;
• il titolo abilitativo, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o l'intera unità immobiliare.

Sul primo titolo nessun problema: è possibile utilizzare la concessione edilizia o il primo permesso di costruire oppure titoli rilasciati in sanatoria (anche tramite condono).

Il problema è rappresentato dalla seconda possibilità offerta dalla norma che come condizione per l’utilizzo del titolo edilizio rilasciato o formato per silenzio-assenso prevede che l'amministrazione, in sede di rilascio, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi.

Una formulazione molto dubbia le cui criticità sono aumentate a seguito dell’interpretazione fornita dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) nelle sue Linee guida sul Salva Casa. Ma andiamo con ordine partendo proprio da queste Linee guida.

A pagina 5 delle Linee guida, il MIT scrive: “In presenza di eventuali difformità non rilevate dall’Amministrazione in sede di rilascio dei titoli pregressi non potrà, quindi, contestarsi la mancanza di stato legittimo dell’immobile”.

Su questa interpretazione, il Consiglio di Stato è stato molto chiaro (sentenza n. 8908 del 13 novembre 2025) confermando che non esiste una legittimazione/sanatoria grafica e che una difformità rappresentata nei disegni allegati al titolo edilizio rimane una difformità

Sempre a pagina 5, ultimo periodo, il MIT scrive “con riferimento ai titoli rilasciati con formale provvedimento ovvero formatisi implicitamente, per silenzio-assenso (come nel caso della SCIA, della SCIA alternativa al permesso di costruire)…”.

Attenzione, né la SCIA né la SCIA alternativa a permesso di costruire sono rilasciati per “silenzio-assenso”. La SCIA edilizia è un titolo “dichiarativo” e non “autorizzativo”. È una segnalazione asseverata del tecnico che consente di iniziare subito i lavori, senza attendere un’autorizzazione preventiva, fermo restando il potere di controllo successivo della pubblica amministrazione.

Constatato che la SCIA non può essere utilizzata MAI come punto di partenza per la ricostruzione dello stato legittimo, è necessario comprendere quali sono i titoli “rilasciati o assentiti” previsti dal legislatore. Nel sistema del Testo Unico Edilizia, l’unico titolo rilasciato o assentito (per silenzio-assenso) è il permesso di costruire. Quindi, il legislatore nel 2024 ha previsto la possibilità di utilizzare il permesso di costruire rilasciato o assentito che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o l'intera unità immobiliare.

Però attenzione, il legislatore ha anche previsto che su questo titolo l'amministrazione competente, in sede di rilascio, debba avere verificato la legittimità dei titoli pregressi. Una verifica che, per poter essere utilizzata ai fini della ricostruzione dello stato legittimo, deve risultare in modo espresso dal titolo edilizio stesso.

Immaginando che subito prima del Salva Casa esista un titolo edilizio sul quale l’amministrazione abbia esplicitato formalmente questa verifica (che in realtà non esiste), in che modo è possibile trovarla nei titoli “assentiti”? Chiaramente in nessuno. Ed è proprio qui che emerge uno dei principali vulnus di questo primo periodo, in cui l’attuale formulazione evidenzia una scarsa coerenza con il funzionamento reale delle procedure amministrative nel settore edilizio.

Terzo periodo: fiscalizzazione e stato legittimo tra dato normativo e realtà operativa

Il terzo periodo introduce un elemento del tutto nuovo nella ricostruzione dello stato legittimo, prevedendo che vi concorrano, tra gli altri, il pagamento delle sanzioni di cui agli articoli 33, 34, 37 e 38 del d.P.R. n. 380/2001, oltre alla dichiarazione prevista dall’articolo 34-bis (tolleranze costruttive).

Si tratta di una previsione che, già sul piano letterale, solleva più di un dubbio.

Il legislatore utilizza il verbo “concorrono”, attribuendo quindi a queste fattispecie un ruolo attivo nella determinazione dello stato legittimo. Ma il punto è comprendere cosa significhi davvero, sul piano tecnico e giuridico, questo concorso.

Per farlo è necessario distinguere con precisione le diverse ipotesi richiamate dalla norma.

Nel caso dell’articolo 38, il quadro è chiaro: la norma prevede espressamente che il pagamento della sanzione produca gli stessi effetti del permesso di costruire in sanatoria. In questo caso, quindi, esiste un effetto sanante tipizzato dal legislatore, che consente di ricondurre l’intervento abusivo nell’alveo della legittimità urbanistico-edilizia.

Diversa è invece la situazione per le sanzioni previste dagli articoli 33 e 34.

In questi casi, il Testo Unico Edilizia disciplina la possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria, ma non prevede in alcun modo il rilascio di un titolo edilizio in sanatoria né attribuisce a tale pagamento effetti sananti sul piano della conformità urbanistica.

La giurisprudenza amministrativa, anche di recente, è stata molto chiara su questo punto, affermando che la fiscalizzazione dell’abuso consente il mantenimento dell’opera ma non ne rimuove il carattere antigiuridico e non equivale a una sanatoria.

Il pagamento della sanzione, in altri termini, incide sul piano sanzionatorio, ma non comporta alcuna verifica di conformità urbanistico-edilizia, che resta il presupposto imprescindibile per il rilascio di un titolo in sanatoria.

Ed è proprio qui che emerge la principale criticità del terzo periodo.

Il legislatore fa concorrere allo stato legittimo situazioni tra loro profondamente diverse: da un lato, ipotesi come quella dell’articolo 38, nelle quali è previsto un effetto sanante espresso; dall’altro, ipotesi come quelle degli articoli 33 e 34, nelle quali tale effetto non esiste.

Ne deriva una evidente tensione tra il dato normativo e la struttura del sistema edilizio.

Se la fiscalizzazione ex artt. 33 e 34 consente il mantenimento dell’abuso senza accertarne la conformità, è difficile comprendere in che modo essa possa contribuire alla formazione di uno stato legittimo che, per definizione, dovrebbe rappresentare la piena corrispondenza tra quanto autorizzato e quanto realizzato.

Il rischio è che lo stato legittimo finisca per includere anche situazioni che, sotto il profilo urbanistico-edilizio, restano abusive, trasformando un concetto che dovrebbe essere oggettivo e verificabile in una costruzione normativa più complessa e, sotto alcuni profili, meno coerente.

Ed è proprio questo il punto su cui sarà necessario interrogarsi nei prossimi mesi, anche alla luce delle inevitabili interpretazioni che arriveranno dalla giurisprudenza.

Conclusioni: riforma del Testo Unico Edilizia e criticità del metodo normativo

Se l’analisi del comma 1-bis mostra criticità che emergono già alla prima lettura, il tema non può essere ridotto a una questione interpretativa.

Il problema è più a monte.

Quando una norma che incide in modo diretto su attività quotidiane come la ricostruzione dello stato legittimo presenta queste difficoltà, significa che il punto critico sta nel modo in cui quella norma è stata costruita e nel rapporto, spesso debole, con la realtà operativa nella quale deve essere applicata.

Per questo motivo, guardando alla futura riforma del Testo Unico Edilizia, il tema non può essere solo quello di riscrivere le disposizioni.

Serve intervenire anche sul metodo.

In particolare, sarebbe utile che nella legge delega fosse previsto in modo esplicito il supporto di una commissione di esperti composta da professionisti che lavorano ogni giorno con le pratiche edilizie, dentro i procedimenti, dentro le istruttorie, dentro le verifiche sullo stato legittimo.

Perché su temi come questo non basta chiarire la norma, ma serve costruire regole che siano coerenti con il sistema e, soprattutto, utilizzabili nella pratica.