Aree idonee FER: il Consiglio di Stato chiarisce limiti ai dinieghi e ruolo del paesaggio

Un impianto agrivoltaico può essere bloccato per ragioni paesaggistiche anche se ricade in un’area qualificata come idonea? E fino a che punto l’amministrazione può ancora opporre una valutazione di incompatibilità territoriale in presenza di una scelta legislativa già compiuta?

Sono questi gli interrogativi affrontati dal Consiglio di Stato con la sentenza 16 febbraio 2026, n. 1208, intervenuta in un ambito particolarmente delicato della disciplina delle fonti rinnovabili, settore nel quale la normativa, anche su impulso dell’Unione europea, ha progressivamente orientato il bilanciamento tra interessi pubblici, senza tuttavia sottrarlo alla valutazione del caso concreto.

Aree idonee FER: il Consiglio di Stato ridefinisce il bilanciamento tra paesaggio e sviluppo energetico

Il caso riguardava un procedimento autorizzativo per la realizzazione di un impianto agrivoltaico concluso con esito negativo.

Il diniego, o comunque il parere ostativo determinante ai fini del rigetto, si fondava, tra l’altro, su valutazioni relative alla localizzazione dell’intervento, ritenuto non compatibile con il contesto territoriale e paesaggistico.

Da qui era scaturito il ricorso, fondato sull’assunto che l’area interessata dall’intervento presentasse caratteristiche riconducibili a una delle categorie individuate dall’art. 20, comma 8, del D.Lgs. n. 199/2021.

Secondo il ricorrente, dunque, la qualificazione dell’area come idonea non consentiva di ritenere legittimo un diniego fondato su valutazioni di incompatibilità generale.

Il quadro normativo: dall’impulso europeo all’art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021

La decisione si inserisce nel sistema delineato dal D.Lgs. n. 199/2021, che ha dato attuazione alla direttiva (UE) 2018/2001, la c.d. RED II, introducendo una serie di strumenti volti ad accelerare la diffusione degli impianti da fonti rinnovabili.

In questo contesto, l’art. 20 ha assunto un ruolo centrale, disciplinando l’individuazione delle aree idonee e non idonee secondo un doppio livello. Da un lato, vi è l’individuazione “a regime”, demandata a Regioni e Province autonome sulla base di criteri stabiliti con decreti ministeriali; dall’altro, vi è una disciplina transitoria, contenuta nel comma 8, che individua direttamente una serie di aree considerate idonee ex lege.

Questa previsione transitoria risponde all’esigenza, chiaramente derivante dal diritto europeo, di evitare che i ritardi nella pianificazione regionale possano tradursi in un blocco degli impianti.

Il comma 8, infatti, elenca categorie molto ampie e tra loro eterogenee: aree già interessate da impianti, siti oggetto di bonifica, cave e miniere dismesse, aree nella disponibilità di infrastrutture ferroviarie e autostradali, fino ad arrivare, con la lettera c-ter), a porzioni di territorio agricolo prossime a insediamenti produttivi o infrastrutturali, purché in assenza di vincoli paesaggistici ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004.

A completare il quadro interviene poi la lettera c-quater), che, con funzione di chiusura, estende il concetto di area idonea alle aree non sottoposte a tutela, individuando specifiche fasce di rispetto.

Su questo impianto normativo sono intervenute, successivamente, modifiche rilevanti con il d.Lgs. n. 190/2024 e il D.L. n. 175/2025, richiamate anche dalla sentenza come conferma della progressiva estensione del perimetro delle aree idonee.

Individuazione aree idonee: i criteri del Consiglio di Stato

Nel valutare la questione, il Consiglio di Stato ha chiarito che il sistema delineato dal D.Lgs. n. 199/2021 non si limita a individuare aree astrattamente preferenziali, ma incide direttamente sulla distribuzione del potere amministrativo.

Particolarmente rilevante, nella motivazione, è il modo in cui viene inteso il bilanciamento tra tutela del paesaggio, protezione dell’ambiente e sviluppo delle fonti rinnovabili, che continua a essere rimesso alla valutazione in concreto, ma deve svolgersi tenendo conto del quadro normativo e del favor per le rinnovabili.

Secondo il giudice, una parte significativa di tale bilanciamento risulta orientata dal legislatore proprio per dare attuazione agli obiettivi europei di decarbonizzazione e semplificazione. In questa prospettiva, la qualificazione di un’area come idonea rappresenta un elemento rilevante della valutazione, che l’amministrazione deve considerare nel procedimento, senza poterlo ignorare.

Da questa premessa discendono conseguenze immediate sul piano del provvedimento finale. Un diniego fondato su una motivazione generica o non adeguatamente istruita in ordine alla compatibilità dell’intervento non è sufficiente quando l’intervento ricade in un’area qualificata come idonea. 

Non viene meno il potere di controllo, ma ne risultano ridefiniti i presupposti, perché l’amministrazione non può limitarsi a richiamare la qualità del contesto o l’esigenza di tutela del paesaggio in termini astratti, dovendo invece dimostrare, con riferimento al caso concreto, la presenza di elementi specifici tali da rendere l’intervento non assentibile nonostante la qualificazione legislativa dell’area. In mancanza di questo passaggio, il diniego si traduce in una motivazione inadeguata e si pone in contrasto con la ratio della disciplina.

Tutela del paesaggio e impianti FER: i limiti dopo la sentenza

Lo stesso ragionamento viene esteso al rapporto con il D.Lgs. n. 42/2004, rispetto al quale la sentenza non riduce la portata della tutela paesaggistica, ma ne ridefinisce il perimetro operativo. In presenza di un’area qualificata come idonea, il parere paesaggistico non perde la sua rilevanza, ma deve essere supportato da una motivazione puntuale e coerente con le caratteristiche concrete dell’intervento.

Ne deriva una trasformazione della discrezionalità amministrativa, che non scompare, ma si colloca entro un perimetro già definito, senza poter tornare a valutazioni generali sulla localizzazione.

Particolarmente significativa, in questo quadro, è l’interpretazione della lettera c-quater), relativa alle aree non sottoposte a vincolo paesaggistico. Palazzo Spada ha valorizzato il carattere oggettivo dei criteri previsti dalla norma, fondati su parametri di distanza ben definiti, chiarendo che tali criteri non possono essere rimessi a valutazioni discrezionali. Allo stesso tempo, ha ribadito che la condizione dell’assenza di vincoli ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004 è decisiva, con la conseguenza che, in assenza di vincoli formali, non è consentito introdurre forme di tutela sostanzialmente equivalenti attraverso valutazioni generiche sul valore del contesto, perché ciò finirebbe per svuotare di contenuto la previsione legislativa.

Aree idonee FER: cosa cambia con d.Lgs. n. 190/2024 e D.L. n. 175/2025

Infine, il Consiglio di Stato ha dato atto delle modifiche intervenute con il d.Lgs. n. 190/2024 e il D.L. n. 175/2025, utilizzandole non come parametro diretto di giudizio, ma come elemento di conferma della direzione già intrapresa dal legislatore.

Il legislatore, infatti, amplia e precisa le categorie di aree considerate idonee, includendo nuovi contesti già trasformati e rendendo più oggettivi i criteri di individuazione, con l’effetto di ridurre gli spazi per interpretazioni restrittive in sede amministrativa.

Allo stesso tempo, viene rafforzata la funzione della disciplina, che tende a orientare il bilanciamento tra interessi e a evitare che nel procedimento autorizzativo si rimetta in discussione in modo generico la compatibilità dell’impianto con il territorio. 

L’evoluzione normativa viene così letta come coerente con un progressivo rafforzamento della funzione delle aree idonee e con un ulteriore spostamento del bilanciamento verso l’esigenza di sviluppo delle fonti rinnovabili, in linea con il quadro europeo di riferimento.

Impianti FER in area idonea: effetti pratici su autorizzazioni e dinieghi

il ricorso è stato accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, proprio perché fondato su una valutazione di incompatibilità territoriale e paesaggistica ritenuta troppo generica e non adeguatamente motivata alla luce delle caratteristiche dell’intervento e della qualificazione dell’area come idonea ai sensi dell’art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021.

È questo il dato che dà concretezza alla decisione. Un diniego che non si misura con il bilanciamento già operato dalla normativa e che non evidenzia elementi specifici del caso concreto non supera il vaglio giurisdizionale, perché finisce per riproporre una valutazione generale che il legislatore ha già in parte risolto a monte.

La sentenza chiarisce così che il bilanciamento tra interessi resta centrale nel procedimento, ma deve essere condotto in modo coerente con il quadro normativo e con il favor per le fonti rinnovabili. In questo quadro, la nozione di area idonea non può essere trattata come un elemento accessorio dell’istruttoria, ma assume un valore che incide direttamente sulla legittimità dell’azione amministrativa.

Per chi opera nei procedimenti autorizzativi, la conseguenza è immediata. Il diniego resta possibile, ma richiede un salto di qualità nella motivazione, perché non è più sufficiente richiamare in modo generale la tutela del paesaggio o la sensibilità del contesto. Una motivazione di questo tipo equivale, infatti, a rimettere in discussione una valutazione già compiuta dal legislatore.

Occorre invece individuare e dimostrare criticità puntuali, capaci di spiegare perché, in quello specifico caso, l’intervento non possa essere assentito nonostante la qualificazione normativa dell’area. In mancanza di questo passaggio, il rischio di annullamento del provvedimento diventa concreto.

Nella fase transitoria delineata dall’art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021, le aree idonee non rappresentano quindi una semplice indicazione di favore, ma un elemento che deve essere considerato nel bilanciamento amministrativo e che incide sulla qualità della motivazione richiesta.