Affidamento diretto e principio di rotazione: occhio al termine per il ricorso

Quando si impugna un affidamento diretto il termine per il ricorso parte solo dopo l’accesso agli atti oppure già con la pubblicazione della decisione di contrarre? E cosa succede se si contesta la violazione del principio di rotazione ma si aspetta di vedere i documenti prima di agire?

L’affidamento diretto, pur essendo la principale procedura semplificata prevista dal Codice dei contratti, continua a rappresentare terreno di contenzioso non soltanto perché spesso si tende a confonderlo con le procedure negoziate e a sottovalutare la portata applicativa del principio di rotazione, ma anche perché non sempre è chiaro come e soprattutto quando sia possibile impugnarlo.

È proprio su questo aspetto che è intervenuto il TAR Lazio con la sentenza n. 5380 del 23 marzo 2026, una pronuncia che si colloca su un crinale molto delicato perché, nella pratica degli affidamenti sotto soglia, il problema non è soltanto capire se l’affidamento sia legittimo, ma prima ancora stabilire se la contestazione arrivi in tempo utile per poter essere esaminata.

Affidamento diretto e manifestazione di interesse: cosa è successo nella vicenda esaminata dal TAR

La vicenda prende avvio da un avviso di manifestazione di interesse pubblicato per un eventuale affidamento diretto, ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. b), del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti), relativo a un servizio di votazione da remoto in modalità SaaS (Software as a Service) e di conservazione documentale, per un importo inferiore a 140.000 euro. Un operatore economico aveva partecipato presentando la propria manifestazione di interesse, ma aveva ricevuto la comunicazione di non ammissione all’affidamento diretto e, nella stessa giornata, aveva presentato istanza di accesso agli atti, rimasta senza riscontro.

Secondo quanto poi dedotto in giudizio, solo diverse settimane dopo la società si era accorta, accedendo alla piattaforma telematica, che il servizio era stato affidato al contraente uscente mediante decisione di contrarre semplificata, nel frattempo pubblicata sul sito istituzionale della stazione appaltante. A quel punto aveva proposto ricorso, sostenendo da un lato la violazione del principio di rotazione di cui all’art. 49 del D.Lgs. n. 36/2023 e dall’altro il difetto di motivazione dell’affidamento diretto, evidenziando come la previa raccolta di manifestazioni di interesse non fosse sufficiente a superare il vincolo di rotazione, trattandosi comunque di affidamento diretto ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. b).

L’amministrazione e la controinteressata hanno però spostato il confronto su un piano preliminare, eccependo la tardività del ricorso e sostenendo che il termine di trenta giorni fosse già decorso, perché l’atto di affidamento era stato pubblicato sul sito istituzionale e risultava conoscibile ben oltre trenta giorni prima della proposizione del ricorso.

Termine di impugnazione negli affidamenti diretti: il quadro normativo di riferimento

Per comprendere la decisione del TAR occorre partire dalla struttura dell’affidamento diretto sotto soglia delineata dal D.Lgs. n. 36/2023, che è molto più articolata di quanto possa sembrare a una prima lettura.

L’art. 50, comma 1, lettera b) consente, per servizi e forniture di importo inferiore a 140.000 euro, l’affidamento diretto anche senza consultazione di più operatori economici, affidando al RUP un ruolo centrale nella costruzione dell’istruttoria e nella scelta del contraente.

Proprio su questo punto la prassi applicativa ha mostrato come l’affidamento diretto non sia una figura uniforme, ma possa assumere configurazioni molto diverse a seconda del livello di procedimentalizzazione adottato dalla stazione appaltante, passando da modelli essenziali, nei quali l’istruttoria resta interna all’amministrazione, fino a forme più strutturate nelle quali si acquisiscono preventivi o manifestazioni di interesse che, pur introducendo un certo grado di confronto, non trasformano comunque la procedura in una gara in senso proprio.

Accanto a questa disciplina si colloca l’art. 49 del D.Lgs. n. 36/2023, che introduce il principio di rotazione e limita la possibilità di riaffidare la stessa commessa al contraente uscente. Si tratta di un principio che opera proprio all’interno degli affidamenti sotto soglia e che va letto tenendo conto della struttura concreta dell’affidamento, perché il suo ambito applicativo cambia a seconda che ci si trovi di fronte a un affidamento diretto in senso proprio oppure a procedure più strutturate.

Sul piano processuale, il nodo si intreccia con la disciplina dei termini di impugnazione. L’art. 120 del codice del processo amministrativo collega il termine per ricorrere alla comunicazione degli atti di gara o alla loro messa a disposizione secondo il Codice dei contratti, ma si tratta di una disciplina che presuppone l’esistenza di una procedura competitiva con aggiudicazione e graduatoria. Quando invece si è in presenza di un affidamento diretto, torna centrale la regola generale dell’art. 41 c.p.a., secondo cui il termine decorre dalla notificazione, dalla comunicazione o dalla piena conoscenza dell’atto, e per gli atti soggetti a pubblicazione dal momento in cui tale pubblicazione produce i suoi effetti.

Affidamento diretto e decorrenza del termine di ricorso: i principi chiariti dal TAR Lazio

Il TAR parte da un passaggio che è tutt’altro che formale ma incide direttamente sulla possibilità stessa di tutela degli operatori. Negli affidamenti diretti la decisione di contrarre non costituisce un atto interno o di avvio della procedura, ma coincide con l’atto conclusivo dell’affidamento e, proprio per questo, assume immediata valenza lesiva ed è direttamente impugnabile.

Da questa impostazione discende una conseguenza che nella pratica pesa molto. La preventiva acquisizione di manifestazioni di interesse non è sufficiente a trasformare l’affidamento diretto in una procedura selettiva e, quindi, non consente di applicare automaticamente il sistema di comunicazioni e di accesso previsto per le gare in senso proprio. In questo contesto torna ad operare la regola generale della piena conoscenza, che diventa il punto di riferimento per individuare il momento da cui decorre il termine per impugnare.

Il cuore della decisione sta allora nel valore attribuito alla pubblicazione dell’atto. La decisione di contrarre era stata resa disponibile sia nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici sia sul sito istituzionale dell’amministrazione e, secondo il TAR, questa pubblicazione era già idonea a rendere conoscibili gli elementi essenziali dell’affidamento e la sua immediata lesività.

Il TAR richiama anche il dovere di diligenza dell’operatore economico. Chi aveva ricevuto la comunicazione di non ammissione non poteva limitarsi ad attendere l’accesso agli atti, ma avrebbe dovuto verificare l’esito dell’indagine di mercato attraverso la consultazione del sito istituzionale, dove gli atti erano stati pubblicati.

Su questo sfondo si inserisce il tema del cosiddetto ricorso al buio, che la sentenza chiarisce in modo netto. Non è necessario conoscere in modo completo e analitico tutti gli atti della procedura per proporre ricorso, essendo sufficiente la percezione degli elementi essenziali della lesione. L’accesso può servire a integrare le censure, anche attraverso motivi aggiunti, ma non è idoneo di per sé a spostare in avanti il termine per impugnare, salvo che i documenti richiesti siano indispensabili per individuare i vizi, circostanza che nel caso esaminato il TAR esclude.

Ricorso tardivo negli affidamenti diretti: l’analisi tecnica della decisione

La particolarità della pronuncia sta nel fatto che il giudizio si chiude prima ancora di entrare nel merito della rotazione, che pure rappresentava il nucleo della contestazione. Il TAR si ferma su un piano preliminare, ma lo fa con un ragionamento che, proprio perché si muove sul terreno processuale, finisce per essere difficilmente aggirabile.

Nel momento in cui la decisione di contrarre viene pubblicata, l’operatore è già in grado di comprendere chi è stato scelto, che si tratta del contraente uscente e quale sia la motivazione utilizzata dall’amministrazione per ritenere rispettato il principio di rotazione. Non è necessario, in questa fase, disporre di tutti gli atti istruttori per cogliere il contenuto della scelta e valutarne la possibile illegittimità.

È qui che la sentenza compie il passaggio decisivo, perché sposta il baricentro della tutela. Non è più possibile attendere la piena ostensione documentale quando la lesione è già percepibile nei suoi elementi essenziali, anche perché, come ricorda il TAR, il termine per impugnare, evitando il rischio di un ricorso tardivo, deve restare ancorato a riferimenti oggettivi e non può dipendere dalle iniziative del singolo operatore o dai tempi dell’accesso.

In questa prospettiva, la richiesta di accesso non può essere utilizzata come strumento per differire il termine, salvo che i documenti richiesti siano realmente indispensabili per individuare i vizi. Nel caso esaminato il TAR evidenzia proprio questo passaggio, osservando che già dal contenuto della decisione di contrarre era possibile individuare i profili di illegittimità poi effettivamente dedotti in ricorso, il che conferma che la lesione era percepibile fin da subito.

Affidamento diretto e principio di rotazione: le conclusioni operative della sentenza

La conclusione a cui arriva il TAR è netta, perché il ricorso è stato dichiarato irricevibile per tardività della notificazione, con la conseguenza che il giudice non è nemmeno entrato nel merito delle censure sulla rotazione, lasciando quindi sullo sfondo quella che era la contestazione principale.

Ed è proprio per questo che la sentenza assume un valore operativo ancora più forte, perché chiarisce come devono essere letti gli affidamenti diretti sotto soglia non tanto sul piano sostanziale quanto, prima ancora, su quello processuale, che finisce per diventare decisivo.

Negli affidamenti diretti la decisione di contrarre non può essere considerata un atto interno o interlocutorio, ma deve essere letta come atto immediatamente lesivo e, in quanto tale, deve essere impugnata nel momento in cui diventa conoscibile, senza poter attendere l’accesso agli atti, anche quando la procedura sia stata preceduta da una manifestazione di interesse, che non è sufficiente a trasformare l’affidamento in una gara né ad attivare le regole proprie delle procedure selettive.

Dentro questa logica, la pubblicazione dell’atto sui canali ufficiali assume un ruolo centrale, perché è proprio da quel momento che può ritenersi integrata la piena conoscenza quando l’atto consente di comprendere gli elementi essenziali della scelta amministrativa, cioè l’individuazione del contraente, il contenuto della decisione e la motivazione che la sorregge, senza che sia necessario attendere la completa ostensione documentale, la quale può semmai servire a rafforzare o dettagliare le censure ma non a spostare in avanti il termine per agire.

È un passaggio che, nella pratica degli affidamenti sotto soglia, merita particolare attenzione, perché il rischio non è soltanto quello di vedere respinte le proprie doglianze, ma quello ancora più radicale di non riuscire nemmeno a farle esaminare, con il risultato che la questione resta chiusa sul piano processuale ancora prima che il giudice arrivi a valutarla nel merito.