Concessioni e modifiche in corso d’opera: ANAC chiarisce i limiti alla revisione del PEF

Una concessione di costruzione e gestione, una volta affidata all’esito di una procedura ad evidenza pubblica, non può essere oggetto, durante la sua esecuzione, di interventi che ne alterino struttura, equilibrio economico e presupposti originari.

È questo il principio riaffermato da ANAC nel Parere di funzione consultiva dell’11 marzo 2026, n. 7,con cui l’Autorità è intervenuta su una vicenda relativa alla gestione di una struttura da parte di un’Amministrazione comunale, riconducendo entro i confini previsti dalla normativa gli spazi di intervento sul rapporto concessorio, soprattutto nei casi in cui il concessionario chieda la

Concessioni: perché non possono essere modificate nella fase esecutiva

Il caso riguarda una concessione del 2004, disciplinata quindi dalla Legge n. 109/1994 e dal d.P.R. n. 554/1999, anche per quanto riguarda la fase esecutiva. Proprio per questo ANAC chiarisce espressamente che non trovano applicazione le disposizioni del d.Lgs. n. 36/2023, che riguardano le procedure avviate successivamente alla sua entrata in vigore.

Il dato normativo, tuttavia, non incide sulla sostanza del ragionamento, perché il parere mette in evidenza una continuità molto netta nell’evoluzione della disciplina dei contratti pubblici: dalla Legge n. 109/1994 fino agli artt. 120 e 189 del D.Lgs. n. 36/2023, il sistema ha sempre ammesso la possibilità di modifiche, ma solo entro limiti rigorosi e senza mai consentire interventi idonei a trasformare l’equilibrio originario del contratto definito in gara.

Rapporto concessorio: differenza tra convenzione quadro e atti applicativi

Uno dei profili più interessanti del parere riguarda la ricostruzione della natura del rapporto concessorio, che ANAC invita a leggere nella sua configurazione concreta e non in astratto.

In questo senso viene richiamato un orientamento già espresso in precedenti deliberazioni, secondo cui occorre distinguere tra la convenzione quadro e gli eventuali atti applicativi o integrativi successivi.

Come osserva l’Autorità, infatti, «il rapporto concessorio va esaminato nella sua concreta e complessa configurazione, distinguendo la convenzione quadro che regola a monte ed in via generica i rapporti tra concedente e concessionario, dai successivi ed eventuali contratti specificativi ed applicativi». Non si tratta di una distinzione meramente teorica, perché da essa dipende la qualificazione della posizione giuridica del concessionario e, di riflesso, lo spazio eventualmente lasciato a interventi successivi.

Quando la convenzione disciplina in modo completo e puntuale tutti gli elementi essenziali del rapporto – dalla progettazione alla realizzazione dei lavori, fino alla gestione del servizio e agli aspetti economici – si determina immediatamente in capo al concessionario una posizione piena, come evidenziato da ANAC laddove afferma che una previsione esaustiva «fa sorgere immediatamente in capo al concessionario il diritto soggettivo a realizzare le prestazioni». Diversamente, nel caso in cui la convenzione sia generica e rimandi a successivi atti la definizione di aspetti rilevanti, la posizione del concessionario resta inizialmente qualificabile come interesse legittimo, che si consolida solo con l’adozione degli atti successivi.

Questo passaggio assume un rilievo concreto perché incide direttamente sulla possibilità di intervenire sul rapporto: più la concessione è definita a monte, minori sono gli spazi per modificarla in corso d’opera senza incidere su elementi essenziali.

Modifiche ai contratti pubblici: perché sono un’eccezione al principio di gara

È proprio su questo punto che ANAC insiste con maggiore forza. Le norme che consentono modifiche ai contratti pubblici durante la loro esecuzione non rappresentano una regola generale, ma una deroga al principio di evidenza pubblica e, come tale, devono essere interpretate in modo restrittivo.

Questo significa che non è sufficiente che una modifica appaia utile, opportuna o addirittura necessaria sotto il profilo economico. Occorre verificare se essa sia compatibile con il quadro normativo e, soprattutto, se resti entro il perimetro dell’originaria gara. In caso contrario, si finisce per incidere su un elemento che il sistema considera intangibile: il risultato della competizione.

Modifica sostanziale nelle concessioni: quando scatta l’obbligo di nuova gara

L’Autorità si è soffermata sulla nozione di modifica sostanziale, che viene ricostruita in linea con i principi europei. ANAC richiama infatti il consolidato orientamento secondo cui «il principio di parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza […] ostano a che […] siano apportate modifiche tali che […] presentino caratteristiche sostanzialmente diverse rispetto a quelle del contratto iniziale».

Il criterio è legato agli effetti della modifica: si è in presenza di un intervento non ammissibile quando la modifica determina un’estensione significativa dell’oggetto della concessione, oppure altera l’equilibrio economico-finanziario a favore del concessionario, o ancora quando incide sulle condizioni che hanno determinato l’aggiudicazione.

In quest’ultimo caso, il ragionamento è particolarmente chiaro: se la modifica fosse stata prevista fin dall’inizio, avrebbe potuto cambiare la partecipazione alla gara o il suo esito, e questo è sufficiente per considerarla incompatibile con il sistema.

Revisione del PEF nelle concessioni: il ruolo decisivo del rischio operativo

Nel caso concreto, la richiesta del concessionario riguardava proprio la revisione del piano economico-finanziario e, più in generale, la modifica del rapporto concessorio. Sul punto, ANAC ha richiamato uno degli elementi qualificanti della concessione, cioè l’assunzione del rischio operativo da parte del concessionario, elemento che costituisce il tratto distintivo della concessione rispetto all’appalto.

Quando un intervento sul PEF finisce per ridurre in modo significativo tale rischio o, peggio, per trasferirlo sull’amministrazione concedente, si esce dal modello concessorio. In questo senso, la revisione economica incide direttamente sull’equilibrio che era stato posto a base della gara.

Concessioni e convenzione: i limiti alle modifiche in corso di esecuzione

In conclusione ANAC ha invitato l’amministrazione a valutare le richieste del concessionario anche alla luce della convenzione stipulata e della lex specialis. Questo primo livello di verifica è necessario per comprendere se esistano clausole che consentano determinate forme di adeguamento del rapporto.

Tuttavia, il richiamo alla convenzione non deve essere frainteso: anche in presenza di clausole che prevedono possibilità di revisione, resta fermo il limite delle modifiche sostanziali.

La convenzione può regolare l’evoluzione fisiologica del rapporto, ma non può essere utilizzata per ridefinire elementi essenziali che avrebbero dovuto essere oggetto della gara.

Di fronte a una richiesta di modifica o revisione del PEF non è sufficiente valutare la sostenibilità economica dell’operazione o l’interesse alla prosecuzione del servizio. Occorre verificare se l’intervento incida sull’equilibrio originario del contratto, sull’allocazione del rischio e, in ultima analisi, sul risultato della gara.

Quando questo accade, non esistono margini per una rinegoziazione interna al rapporto: la modifica non è consentita e l’unica soluzione compatibile con il sistema è il ricorso a una nuova procedura di affidamento.

La fase esecutiva, in altri termini, non può trasformarsi nel luogo in cui si ridefiniscono le condizioni della concessione, perché è nella gara che quell’equilibrio si forma e trova la sua legittimazione.