Rimozione parziale degli abusi edilizi: quando l’ordine di demolizione resta valido

Se alcuni abusi edilizi vengono rimossi prima dell’ordinanza di demolizione, il provvedimento resta valido oppure deve essere annullato? La rimozione parziale può incidere davvero sulla legittimità dell’ordine oppure, in presenza di più interventi, l’abuso viene comunque valutato nel suo complesso?

Nella pratica professionale è una situazione tutt’altro che rara, perché accade spesso che, dopo un accertamento, si intervenga in modo parziale sugli abusi con l’idea che questo possa incidere sulla tenuta dell’ordinanza di demolizione. Ed è proprio su questo terreno che si colloca la sentenza del TAR Lazio n. 5709 del 26 marzo 2026, che affronta il tema in modo diretto e senza scorciatoie, riportando il ragionamento entro un quadro interpretativo piuttosto rigoroso.

Ordine di demolizione e abusi edilizi: la vicenda e i motivi del ricorso

La vicenda trae origine dall’impugnazione di un provvedimento con cui l’amministrazione ha ingiunto la demolizione di una pluralità di interventi realizzati su un immobile, che non si presentavano come opere isolate ma come un insieme di modifiche tra loro collegate, comprendenti la chiusura di balconi mediante pannelli scorrevoli e sistemi vetrati, la realizzazione di un collegamento interno attraverso l’apertura di un vano porta, l’installazione di elementi frangivento e la costruzione di una tettoia con dimensioni superiori rispetto a quelle dichiarate.

Una parte di questi interventi risultava ricondotta a titoli edilizi dichiarativi, in particolare CILA e SCIA, successivamente dichiarati inefficaci dall’amministrazione e proprio su questo intreccio tra opere realizzate e titoli utilizzati si è sviluppata la linea difensiva della ricorrente, che ha sostenuto, da un lato, che una parte degli abusi era stata già rimossa prima dell’adozione dell’ordinanza e, dall’altro, che alcune difformità, in particolare quelle relative alla tettoia, potessero essere ricondotte nell’ambito delle tolleranze costruttive.

Abusi edilizi, titoli edilizi e tolleranze: il quadro normativo di riferimento

Per comprendere la decisione dei giudici di primo grado è necessario partire dal quadro normativo di riferimento, che in questo caso è quello delineato dal d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). All’interno di questo sistema la distinzione tra interventi soggetti a permesso di costruire e interventi realizzabili mediante titoli edilizi dichiarativi, come SCIA e CILA, è coordinata dal D.Lgs. n. 222/2016, con la conseguenza che ogni intervento eseguito in assenza di titolo o in difformità da esso viene qualificato come abuso edilizio e attiva il potere repressivo dell’amministrazione.

In questo contesto si colloca l’art. 31 del Testo Unico Edilizia, che disciplina gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali e attribuisce al dirigente il potere di ingiungere la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi, configurando un provvedimento che, una volta accertato l’abuso, assume carattere sostanzialmente vincolato e non richiede valutazioni discrezionali sull’opportunità della sua adozione.

Accanto a questo schema si inserisce la disciplina delle tolleranze costruttive di cui all’art. 34-bis del d.P.R. n. 380/2001, che dopo le modifiche introdotte dal D.L. n. 69/2024 (Salva Casa) convertito dalla Legge n. 105/2024 ha ampliato i limiti percentuali degli scostamenti ammissibili, rendendo più ampia la fascia di irrilevanza edilizia per le difformità contenute entro determinate soglie.

Si tratta però di una disciplina che resta ancorata alla fase esecutiva dell’intervento, perché riguarda scostamenti rispetto a un progetto già assentito e non consente di ricondurre a tolleranza opere nuove o interventi che incidono in modo autonomo sull’assetto edilizio, e proprio questa distinzione diventa decisiva nel momento in cui si passa dalla ricostruzione del fatto alla qualificazione giuridica dell’abuso.

Sul piano procedimentale, infine, resta fermo il principio secondo cui l’attività amministrativa deve fondarsi su un’istruttoria adeguata e su un corretto riparto dell’onere della prova, che assume un ruolo centrale quando vengono contestati gli accertamenti posti a base dell’ordinanza.

Abuso edilizio e valutazione unitaria: i principi espressi dal TAR

Il TAR costruisce la propria decisione lungo un percorso che, pur muovendosi all’interno di principi già consolidati, li applica con una coerenza che merita attenzione, a partire dal tema della prova, rispetto al quale viene ribadito che, se è vero che spetta all’amministrazione dimostrare l’abuso, è altrettanto vero che il privato non può limitarsi a contestazioni generiche ma deve mettere in campo elementi tecnici idonei a contrastare quanto accertato, soprattutto quando tali accertamenti si fondano su verbali della Polizia municipale che fanno piena prova dei fatti rilevati, salvo querela di falso.

Il punto su cui si concentra davvero il ragionamento del Collegio riguarda però la qualificazione dell’abuso, che non viene affrontata attraverso una lettura frammentata delle singole opere ma mediante una valutazione unitaria dell’intervento, nel senso che l’impatto sul territorio non deriva dalla singola modifica considerata isolatamente ma dall’insieme delle opere e dalle loro interazioni, con la conseguenza che l’intervento non può essere scomposto per individuare porzioni autonomamente legittimabili.

Rimozione parziale e titolo edilizio: analisi tecnica della decisione

Il passaggio più delicato della sentenza riguarda il modo in cui il TAR mette in relazione la rimozione parziale degli abusi con la valutazione complessiva dell’intervento, perché è proprio qui che il ragionamento si sposta dal piano fattuale a quello della qualificazione giuridica.

Dalla documentazione acquisita in giudizio è emerso che una parte delle opere contestate era stata effettivamente rimossa prima dell’adozione dell’ordinanza, circostanza che il Collegio ha riconosciuto con un effetto puntuale, cioè l’annullamento del provvedimento limitatamente a quelle specifiche opere, ma questa incidenza resta circoscritta e non si estende alla restante parte dell’ordinanza, in quanto continuano a sussistere ulteriori abusi che giustificano l’esercizio del potere repressivo.

Il ragionamento si concentra quindi su ciò che residua dopo la rimozione, ed è su questo insieme di opere ancora esistenti che il TAR applica il principio di valutazione unitaria, senza ricostruire l’intervento in termini storici includendo anche le opere già eliminate, ma guardando all’assetto edilizio che si presenta al momento del provvedimento.

In questo quadro, la pluralità degli interventi e la loro consistenza conducono il Collegio a escludere che la SCIA possa rappresentare un titolo edilizio idoneo, evidenziando invece la necessità del permesso di costruire, e questo approdo non viene superato nemmeno dal tentativo di ricondurre la tettoia nell’ambito delle tolleranze costruttive, perché da un lato la differenza tra quanto realizzato e quanto dichiarato supera i limiti previsti e dall’altro la stessa disciplina delle tolleranze non si applica a opere nuove non previste nel progetto originario.

Demolizione e abusi edilizi: conclusioni operative

La decisione del TAR ha portato a un accoglimento solo parziale del ricorso, limitato alle opere che erano già state rimosse, mentre per tutto il resto è stata confermata la legittimità dell’ordine di demolizione, e proprio questa doppia linea consente di ricavare indicazioni operative che, nella pratica, assumono un peso tutt’altro che marginale.

La rimozione parziale degli abusi produce infatti un effetto circoscritto, perché incide solo su quella parte dell’oggetto del provvedimento che viene meno, ma non è in grado di mettere in discussione l’ordinanza nel suo complesso quando continuano a sussistere altre opere abusive, rispetto alle quali l’amministrazione conserva integralmente il proprio potere repressivo.

Allo stesso tempo, la valutazione dell’intervento non cambia natura e continua a essere condotta in modo unitario, senza possibilità di isolare singoli elementi per ridurne l’impatto, perché ciò che rileva non è la singola opera ma l’assetto edilizio che deriva dall’insieme degli interventi ancora esistenti.

In questa prospettiva, anche l’individuazione del titolo edilizio necessario non può essere ricondotta a una singola lavorazione, ma deve essere riferita all’intero quadro degli interventi residui, che può risultare tale da richiedere il permesso di costruire anche quando alcune parti sono state eliminate.

Le tolleranze costruttive restano, infine, confinate al loro ambito fisiologico e non possono essere utilizzate per giustificare interventi che escono dalla logica della difformità esecutiva rispetto a un titolo già assentito.

Se si guarda alla decisione nel suo complesso, emerge con chiarezza che il punto non sta tanto in ciò che è stato realizzato in origine, ma in ciò che permane al momento della valutazione, perché è su questo assetto residuo che si costruisce una lettura unitaria dell’abuso che, superata la soglia dei titoli dichiarativi, conduce inevitabilmente nell’ambito del permesso di costruire.