Sanatoria edilizia e doppia conformità: senza previsione urbanistica al momento dell’abuso non c’è regolarizzazione

Quando nel 2024 il legislatore ha messo mano al Testo Unico Edilizia con un intervento così ampio (il Salva Casa), uno degli obiettivi è stato quello di alleggerire il peso delle difformità edilizie e ampliare gli spazi per la loro regolarizzazione. Non si è trattato di un intervento puntuale, ma di una revisione che ha inciso su diversi passaggi delicati del sistema, intervenendo anche su uno dei nodi più critici, quello della doppia conformità, con l’introduzione dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001.

Il punto di partenza di questa evoluzione normativa è noto a chi si occupa quotidianamente di edilizia. La sanatoria edilizia prevista dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 è sempre stata condizionata alla presenza della conformità urbanistica ed edilizia sia al momento della realizzazione dell’intervento sia al momento della presentazione della domanda (la c.d. doppia conformità “pesante”). Una condizione particolarmente rigida, che nel tempo ha reso non sanabili molte situazioni in cui l’intervento, pur compatibile con l’assetto urbanistico attuale, non lo era quando è stato realizzato.

È proprio su questo punto che si gioca una delle questioni più complesse della disciplina edilizia, perché non sempre la mancanza di conformità riguarda un parametro edilizio in senso stretto, ma può dipendere da un presupposto urbanistico più profondo, come la presenza o meno di uno strumento attuativo.

Sanatoria edilizia e piano attuativo: quando il PUU diventa decisivo e cosa succede se manca

Cosa succede, allora, in questi casi? Si può ottenere la sanatoria edilizia se mancava il piano attuativo quando è stato realizzato l’intervento? Con un’unica iniziativa edilizia si può costruire senza progetto unitario di utilizzazione (PUU)? Quando il PUU è obbligatorio e quando basta il permesso di costruire?

A queste domande ha risposto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 1221 del 16 febbraio 2026, che affronta il tema con un ragionamento molto chiaro sul piano operativo, perché mette a fuoco senza equivoci il rapporto tra disciplina urbanistica, strumenti attuativi e doppia conformità. La sentenza chiarisce che la sanatoria edilizia non è possibile se, al momento della realizzazione dell’intervento, mancava lo strumento attuativo richiesto dalla disciplina urbanistica vigente.

Abuso edilizio in zona F e diniego di sanatoria: i fatti e la decisione del TAR

La vicenda riguarda un manufatto di circa 142,95 mc realizzato senza titolo nel 2011 su un’area ricadente in zona F del PRG e collocata al di fuori di una lottizzazione esistente. A seguito dell’accertamento dell’abuso, il Comune ha adottato un’ordinanza di demolizione e ha successivamente negato la sanatoria richiesta, ritenendo insussistente il requisito della doppia conformità di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, anche in considerazione del fatto che il progetto unitario di utilizzazione relativo alla maglia era stato approvato soltanto nel 2016.

Il privato ha impugnato i provvedimenti sostenendo, da un lato, la violazione delle garanzie procedimentali e, dall’altro, la conformità dell’intervento alle norme tecniche di attuazione del PRG, ritenendo che, in presenza di un’unica iniziativa, non fosse necessario un piano esecutivo e che fosse possibile procedere anche con intervento diretto.

In primo grado, il TAR ha respinto il ricorso qualificando il PUU come piano attuativo e rilevando che la sua approvazione, avvenuta diversi anni dopo la realizzazione dell’opera, non poteva colmare il difetto originario di conformità urbanistica.

Doppia conformità e strumenti attuativi: perché il problema nasce prima del titolo edilizio

Per comprendere la decisione del Consiglio di Stato è necessario circoscrivere il quadro normativo che disciplina la sanatoria edilizia.

L’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) consente il rilascio del permesso di costruire in sanatoria solo quando l’intervento risulta conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia a quella vigente al momento della presentazione della domanda. Si tratta della cosiddetta doppia conformità, che rappresenta il presupposto imprescindibile della sanatoria ordinaria e richiede la verifica, sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda, della conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente.

Accanto a questa disciplina si è inserito l’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 (la cosiddetta sanatoria dinamica), introdotto dal D.L. n. 69/2024 convertito in Legge n. 105/2024, che ha previsto un regime diverso per alcune fattispecie di difformità, senza però modificare la struttura della sanatoria ordinaria.

Nel caso esaminato assume rilievo anche la disciplina urbanistica locale e, in particolare, le norme tecniche di attuazione che subordinano l’edificazione alla previa approvazione di uno strumento attuativo, distinguendo tra piano esecutivo in presenza di più iniziative e progetto unitario di utilizzazione in caso di iniziativa unica.

PUU obbligatorio anche con unica iniziativa: perché non esiste intervento diretto

Il Consiglio di Stato respinge l’appello muovendo da un punto che, nella pratica, viene spesso dato per scontato ma che in realtà rappresenta il vero nodo della questione, cioè l’impossibilità di ricostruire la doppia conformità a posteriori. Se al momento della realizzazione dell’opera manca un presupposto urbanistico richiesto dalla disciplina vigente, la sanatoria non è ottenibile, e questo vale indipendentemente da ciò che accade negli anni successivi e dall’eventuale sopravvenuta compatibilità dell’intervento con il quadro urbanistico.

È proprio su questo piano che il Collegio affronta l’interpretazione dell’art. 57 delle NTA, respingendo la tesi della società secondo cui, in presenza di un’unica iniziativa, sarebbe stato possibile procedere anche senza piano attuativo. La norma, letta nel suo significato complessivo, non consente questa soluzione, perché distingue tra pluralità e unicità delle iniziative solo per individuare la forma dello strumento attuativo richiesto, ma non elimina affatto la necessità di una pianificazione di dettaglio. Anche quando l’iniziativa è unica, l’edificazione resta subordinata alla previa approvazione del progetto unitario di utilizzazione.

Da qui deriva un passaggio che, al di là del caso concreto, ha un valore più generale. Il PUU non può essere considerato un adempimento formale né un’alternativa al titolo edilizio, ma rappresenta uno strumento urbanistico che si colloca, come chiarito dal Consiglio di Stato, tra il PRG e il permesso di costruire e che ha la funzione di definire l’assetto della maglia sotto il profilo planivolumetrico e funzionale. Senza questo passaggio, l’intervento non è assentibile.

Una volta chiarito questo, la conclusione diventa quasi obbligata. Se il progetto unitario di utilizzazione non era stato approvato al momento della realizzazione dell’opera, la conformità urbanistica non esisteva e non può essere ricostruita successivamente, neppure alla luce dell’approvazione intervenuta negli anni successivi. In questo contesto, il diniego di sanatoria è la conseguenza diretta di un accertamento vincolato.

Senza PUU al momento della realizzazione non c’è doppia conformità: analisi tecnica e implicazioni operative

Il punto centrale della sentenza, in realtà, è uno solo, ma è di quelli che vanno letti fino in fondo perché spiegano molto più del caso concreto e dicono qualcosa di profondo sul funzionamento del sistema.

L’intervento è stato realizzato nel 2011, mentre il progetto unitario di utilizzazione è stato approvato soltanto nel 2016. Questo significa che, nel momento in cui quell’opera è stata eseguita, mancava un presupposto urbanistico che le norme tecniche di attuazione consideravano necessario per poter costruire.

Ed è qui che si gioca tutta la partita. Perché nel ragionamento dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 non conta quello che accade dopo, non conta che nel frattempo la pianificazione sia cambiata, non conta neppure che oggi quell’intervento sarebbe perfettamente compatibile con la disciplina urbanistica vigente. Conta solo una cosa, cioè se quell’opera era conforme nel momento in cui è stata realizzata.

Se in quel momento mancava il PUU, l’intervento si poneva già in contrasto con la disciplina urbanistica vigente e non c’è modo di ricondurlo dentro attraverso la sanatoria edilizia.

Ed è proprio qui che la sentenza, pur restando rigorosamente ancorata al dato normativo, finisce per mettere in luce un problema che chi lavora in questo settore conosce benissimo. Ci si trova di fronte a situazioni in cui un’opera che oggi potrebbe essere realizzata senza particolari difficoltà deve essere rimossa solo perché, quando è stata costruita, mancava uno strumento attuativo che nel frattempo è stato approvato.

Non è un’eccezione, non è un caso isolato, è una dinamica che si ripete con una frequenza impressionante, soprattutto nei contesti in cui la pianificazione attuativa arriva dopo rispetto alle trasformazioni del territorio e si limita, di fatto, a prendere atto di situazioni già consolidate.

È esattamente questa rigidità che, negli anni, ha reso la doppia conformità uno degli istituti più problematici dell’intero Testo Unico Edilizia e che ha portato il legislatore a intervenire con l’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, introducendo un modello più flessibile per alcune fattispecie. Ma questa sentenza lo dimostra con grande chiarezza, quando il problema è urbanistico e riguarda la mancanza di un presupposto essenziale al momento della realizzazione, la struttura dell’art. 36 resta insuperabile.

Il risultato è sotto gli occhi di tutti. Un sistema che, in casi come questo, impone la demolizione di opere che oggi potrebbero essere realizzate nello stesso identico modo.

Ed è proprio per questo che, nella pratica professionale, la verifica urbanistica non può fermarsi alla destinazione di zona, ma deve sempre spingersi a monte, andando a verificare l’esistenza delle condizioni attuative previste dalle NTA. È lì che si gioca la legittimità dell’intervento e, spesso a distanza di anni, la possibilità o meno di regolarizzarlo.